משרד האוצר מנע אישור של המלצות להחלשת סמכויותיו

בתחילת השבוע, באחד הערבים, נסתם הסיכוי למהפכה ביחס בין משרדי הממשלה לבין משרד האוצר. באותו ערב, אחרי יותר מחצי שנה של דיונים, אישרו חברי ועדת המשילות את ההמלצות הסופיות של הוועדה שיוגשו לשולחן הממשלה החדשה. ההמלצות הללו היו אמורות לחולל מהפכה של ממש באופן שבו משרדי הממשלה עובדים, על חשבון הקטנת כוחו הריכוזי של משרד האוצר בבניית וניהול תקציבי המשרדים. בפועל, הסיכוי הזה הוחמץ כמעט לגמרי.

לא קובעים את התקציב וכבר לא מנהלים אותו

הוועדה, שמהווה חלק מארבעה צוותי עבודה שהקים ראש הממשלה בנימין נתניהו בשביל להבין איך משנים את האופן שבו עובדת הממשלה, התמקדה בקודש הקודש של הממשלה - אופן בניית התקציב. עד לפני חודש, כשהתגבשו המלצות הביניים של הוועדה, היה נדמה לרגע שהנה זה בא, הנה חלק מסמכויות משרד האוצר מופקעות מידיו ועוברות למשרדים אחרים. יכולתם המקצועית של משרדים התנוונה במשך השנים, כפי שהעיד הממונה לשעבר על הכנסות המדינה יורם גבאי בראיון ל"כלכליסט", עד שבפועל מי שבונה את סדר יומה של הממשלה ומנהל אותו, הוא משרד האוצר. המצב הזה גרם לכך שמשרדי הממשלה לא רק שלא קובעים את גודל תקציבם, אלא גם לא את האופן שבו התקציב הזה יתחלק, וכיצד ינוהל. את כל זה עושה אוצר. ובכל פעם שמתעורר משבר המשרד הרלוונטי שולח את הקורבנות לחזר אחר הפתחים במשרד האוצר.

בוועדה ישבו ראש האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה אודי פראוור, ראש המועצה הלאומית לכלכלה יוגי'ן קנדל, מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר, מנכ"ל משרד האוצר דורון כהן, ראש אגף התקציבים גל הרשקוביץ, החשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו, ושישה מנכ"לים ממשרדי ממשלה שונים. הנה ארבע ההמלצות העיקריות שהוועדה התכוונה להמליץ, ומה שנשאר מהן בסופו של דבר. תקציב המדינה בנוי מתקנות תקציביות. כל תקנה היא בעצם מסגרת התקציב לפעולה מסוימת. למשל, תקנה מספר 0004021919 היא התקנה שקובעת מה התקציב של בית ראש הממשלה.

בתקציב המדינה יש יותר מדי תקנות כאלה. 7,000 ליתר דיוק. הן מגיעות לפרטי פרטים, דבר שמקשה על משרד האוצר לתפקד, משום שהוא צריך לאשר העברות מתקנה לתקנה בעת הצורך. בשביל לפשט את העניינים ולהתיר את קשר הבירוקרטיה שמשרד האוצר עצמו כרך סביב המשרדים, המשרד התחיל לאחד תקנות ולצמצם את מספרן, והוועדה ממליצה לצמצמם את המספר עוד כך שיהיו רק 1,500 תקנות. זה החלק הקל. נוסף על כך הוועדה רצתה להמליץ שלמשרדי הממשלה תינתן היכולת להעביר כסף מתקנה לתקנה גם אחרי שיצומצם מספרן, בשביל להקל על הגמישות הניהולית. בשביל לשמור על הקופה, הוצע שרק מנכ"ל משרד ממשלתי יוכל לעשות פעולה כזו. אלא שבלחץ משרד האוצר ההמלצה הזו, שהייתה יכולה לגרוע באופן משמעותי מסמכויותיו של האוצר, פשוט נמחקה.

למה להתייעל כשאפשר פשוט לדרוש עוד תקציב

המלצה אחרת שנמחקה היא ההמלצה לתת למשרדי הממשלה את הסמכות לאשר לעצמם העברת עודפים תקציביים משנה לשנה, מבלי מעורבות האוצר. באוצר פחדו מהשתוללות לא מבוקרת של משרדי הממשלה, וגם ההמלצה הזו נעלמה.

שתי המלצות אחרות שכן אושרו לא ישנו את יחסי הכוחות בין האוצר לבין המשרדים האחרים. ראשית, ההמלצה כי משרד ממשלתי שיציג למשרד האוצר תוכנית התייעלות יוכל לשמור לעצמו את התקציבים העודפים שהצליח לחסוך. מהלך כזה אפשרי גם היום, אלא ששום משרד ממשלתי לא מבצע אותו מרצונו. בשביל מה להתייעל כשאפשר פשוט לדרוש עוד תקציב?

הראל לוקר. הסדר הקיים נותר על כנו צילום: מיקי נועם אלון

המלצה נוספת היא לאפשר למשרדי הממשלה לקבוע לעצמם כיצד לנהל את התקציב, על ידי קביעת מסגרות תקציביות מוגדלות מראש בתחילת השנה, תוך התחייבות של אותו משרד ממשלתי שבמהלך השנה לא ידרוש תקציבים נוספים גם אם יצטרך, אלא ינהל לעצמו את העניינים. במשרד האוצר מוכנים למהלך כזה, והוועדה תמליץ שהוא יתחיל בתור פיילוט בארבעה משרדי ממשלה. אלא שסביר להניח שהפיילוט לא יצא לפועל, ושלא ימצאו משרדי הממשלה שיהיו מוכנים להקריב את עצמם ולדעת שאין להם שום סיכוי לגרד עוד תקציבים במשך השנה. אין להם שום תמריץ לעשות את זה.

מלבד אלה, הוועדה תמליץ להקטין את כוחו של המחוקק להתערב בסדרי העדיפויות של הממשלה, על ידי הגדלה משמעותית של מספר חברי הכנסת שנדרשים בשביל לאשר הצעת חוק פרטית עם עלות תקציבית. כיום נדרשים 55 ח"כים בשביל לאשר חוק שעלותו מעל 10 מיליון שקל. על פי ההמלצות יידרשו 61 ח"כים בשביל לאשר חוקים שעלותם יותר מ־50 מיליון שקל. כמו כן, הוועדה ממליצה לחלק מכסות של חוקים בעלי עלות תקציבית לכל סיעה.

מרכיב חשוב אחר באופן ניהול תקציב המדינה - כלי חישובי שנקרא נומרטור שמטרתו לוודא שהתקציב הדו־שנתי מתנהל כהלכה ולא כפי שנוהל בשנתיים האחרונות - לא ייכלל במסגרת המלצות הוועדה אלא יוגש לאישור הכנסת במסגרת חוק ההסדרים. לאחר שהכלי הזה יאושר, בכל פעם שהממשלה תרצה לקבל החלטה בעלת משמעות תקציבית, פקידי האוצר ידווחו לשרים בו במקום מה תהיה השפעת ההחלטה שלהם על תקציב המדינה בשנים הבאות, וכמה בדיוק צריך לקצץ מהתקציב בשביל לא לחרוג מהמסגרת. טרם נקבע אם הפקידים והשרים יחויבו להציג את הנתונים בזמן אמת גם לציבור, צעד שאמור שאמור להגביר את הלחץ על נבחרי הציבור להתנהל באופן אחראי.

בשורה התחתונה, הייתה כאן הזדמנות למהפכה, לשינוי. בפועל, מה שהציבור קיבל הן המלצות חלקיות, שלא גורעות כמעט במאומה מסמכויות משרד האוצר, ומשאירות פחות או יותר את הסדר הקיים על כנו. מהפכה זו לא.