• תפריט
בארץ

למה המדינה נמנעת מלפקח על שירותים לציבור שהופרטו

מחקר חדש חושף כי למשרדי הממשלה תמריצים שלא לפקח על שירותים ציבוריים שהופרטו. למרבה האבסורד היעדר פיקוח אפקטיבי מוביל לכך שגם המערך המפקח על השירותים המופרטים עצמו עתיד להיות מופרט. כתבה שלישית בסדרה

שאול אמסטרדמסקי 08:1603.10.12

"לא מוסדר, ולא במקרה", זו הכותרת שבחרו ד"ר אמיר פז־פוקס וד"ר רונן מנדלקרן, זוג חוקרים ממרכז חזן לצדק חברתי במכון ון־ליר, למאמר שעתיד להתפרסם בקרוב בכתב העת ״משפטים״ של האוניברסיטה העברית וידגים מדוע למשרדי הממשלה יש סיבות טובות לא לפקח כמו שצריך על שירותים ציבוריים שהופרטו. לפי המאמר, הסיבות העיקריות הן הרצון של המדינה להימנע מאחריות לעובדים ומאחריות לנזק שיכול להיגרם משירות לקוי.

הרציונל של הממשלה עובד בדיוק הפוך ממה שהציבור היה מצפה. אחת ממטרות ההפרטה היא לנתק בין העובדים מספקי השירות לבין המדינה, כך שהם לא ייחשבו עובדי מדינה. לסטטוס עובד מדינה יש השלכות על תנאי ההעסקה של העובד ועלויות שמהן המדינה רוצה להימנע. הממשלה יודעת שאם היא תפעיל פיקוח הדוק מדי, אז בתי המשפט עשויים להכיר בה בתור המעסיקה של עובדי הקבלן, תוצאה מאוד לא רצויה מבחינת המדינה.

 

ד"ר אמיר פז פוקס ד"ר אמיר פז פוקס צילום: אוראל כהן

 

תוצאה נוספת ומרכזית שממנה מנסה המדינה להימנע היא נשיאה באחריות משפטית וכספית לנזק שייגרם לצרכנים מהציבור כתוצאה מליקוי בשירות המופרט. המדינה מנסה להתנער מאחריותה לשירות ומעדיפה לראות את עצמה בצד של הציבור, כצרכנית שלו.

 

באופן אבסורדי, הפתרון מבחינת המדינה הוא להטיל פיקוח רופף, אם בכלל, על השירותים שהופרטו או פשוט להפריט גם את הפיקוח. לכן, בשורה התחתונה, לשיטתם של פז־פוקס ומנדלקרן, הפרטת שירותים ציבוריים נידונה מראש לכישלון מבחינת הפיקוח עליה - לכן גם אין מנוס מפגיעה באיכות השירות או בתנאי ההעסקה במסגרת ההפרטה.

 

בנוסף, טוענים החוקרים כי ההפרטות נידונות לכישלון גם משום שמשרד האוצר לא מעביר תקציבים מספיקים כדי לקיים פיקוח נאות. ואם כל זה לא מספיק, הרי שהן מתבצעות דווקא בתחומים שבהם התחרותיות היא מוגבלת, כך שהחברות הפרטיות שיזכו במכרזים לבצע את השירות לא יהיו תחת איום ההחלפה בחברה אחרת במקרה שיספקו שירות באיכות לא נאותה.

 

 

הימנעות מאחריות לעובדים

 

איך עובדת שיטת ההתרחקות של המדינה מעובדי הקבלן שמספקים את השירותים הציבוריים המופרטים כדי להסיר את אחריותה? המדינה מנסה ליצור הפרדה ברורה בינה לבין עובדי הקבלן, לפעמים הפרדה פיזית של ממש.

 

דוגמה לכך מספק המקרה של עובדות הקבלן שהועסקו בידי רשות המסים כקלדניות. בדיונים בעתירה שהגישו חלק מהן נגד הרשות בשנת 2002 תיארה השופטת כיצד "עד למועד הגשת הבקשה לסעד זמני על ידי התובעות, ישבו חלק מן הקלדניות באותו החדר עם הקלדניות עובדות המדינה. מיד בסמוך להגשת הבקשה לבית הדין 'הופרדו הכוחות' כך, שב'חדר הקטן' יושבות שש הקלדניות עובדות המדינה, ו'בחדר הגדול' יושבות התובעות".

 

במקרה אחר שמציינים החוקרים, עובדי הקבלן של חברה שמספקת שירות למחלקה לשירותים חברתיים בעיריית תל אביב אולצו לא להיכנס יותר למשרדי המחלקה או להשתמש בציוד שלה, בעקבות קבלת ייעוץ משפטי, כדי להימנע מיחסי עובד־מעביד.

 

במקרים אלה ודומים להם טמון האבסורד שבהפרטה. הממשלה רוצה לקבוע את הכללים שיחייבו את הקבלן בעת ביצוע השירות שהופרט, אך היא מוכרחה להתנער ככל יכולתה מעובדי הקבלן שהוא מעסיק, שכן זו בדיוק מטרתה - להעסיק פחות עובדים וליצור סביבה שמאפשרת לפטר בקלות עובדים שלא עובדים כהלכה.

 

כפי שמציינים זאת החוקרים, ככל שעובד הקבלן קשור יותר למקום העבודה של המדינה (במסגרת השירות המופרט), כך מבחינת התפיסה המשפטית של יחסי עובד־מעביד יש לראותו כעובד של המדינה. מנגד, ככל שהעובד מנותק יותר מההווי היומיומי של מקום העבודה, יטו בתי המשפט לראות בו רק כספק שירותים שנמצא עם המדינה בהתקשרות עסקית. נראה כי התמריץ למנוע קיומם של יחסי עובד־מעביד הכניע את המדינה והיא מעדיפה להתרחק ולהתנתק על פני עמידה בחובתה להתערב בשירות שמספק הקבלן לציבור ולוודא את טיבו.

 

ד"ר רונן מנדלקרן ד"ר רונן מנדלקרן צילום: מיקי נועם אלון

 

תמריץ להתנער כמה שיותר

 

פסיקה של בית המשפט מינואר השנה מובילה לכך שכדי להימנע מיחסי עובד־מעביד נוצר תמריץ למדינה לא רק להתרחק מהעובדים אלא גם להימנע ממעורבות ברמת השירות המופרט ובאיכותו. כך זה קרה: בית המשפט דחה ערעור שהגישה המדינה, וקבע כי מדריכי שיעורי הזהירות בדרכים בבתי הספר, שהועסקו לאורך השנים כעובדי קבלן, הם עובדי מדינה לכל דבר, חרף הניסיון של המדינה להתנער מהם.

 

הקו המנחה של בית המשפט בפסיקתו היה כי בחירת המדריכים נעשתה בידי משרד החינוך, הכוח לפטרם היה בידי המשרד, קביעת שכרם נעשתה בידי המשרד, והמדינה היא גם שקבעה את התכנים שהם העבירו בשיעורים. אי לכך, פסק בית המשפט, הקבלן במקרה זה הוא רק צינור להעברת המשכורות למדריכים, ולכן בפועל המדינה היא המעסיק הישיר של המדריכים.

 

מנקודת המבט של העובדים זו פסיקה חיובית להפליא. אלא שעל פי החוקרים, הממשלה יכולה לפרש זאת כתמריץ להתרחק עוד יותר מהשירות המופרט. "המסקנה המתבקשת מפסיקת בית המשפט היא שאם המדינה לא מעוניינת בעתיד להיחשב כמעסיקה של עובדים בשירות שהופרט עליה להימנע לא רק ממגע איתם, אלא גם מהפיקוח על התכנים, על איכות העבודה ועל איכותם המקצועית של העובדים", אומר אמיר פז־פוקס בשיחה עם "כלכליסט".

 

מלבד התמריץ להחליש את הפיקוח כדי להימנע מקיום יחסי עובד־מעביד, למדינה תמריץ להחליש את הפיקוח גם כדי לא להיות חשופה לתביעות בגין נזק שגרם השירות המופרט. החוקרים מביאים כדוגמה את ההפרטה של השירות לאימוץ בינלאומי של ילדים ממדינות זרות.

 

כמה זוגות שהפסידו את כל כספם כאשר עמותת "הילד והוריו", שמספקת את השירות הזה עבור משרד הרווחה, התמוטטה, תבעו את העמותה אבל גם את משרד הרווחה ואת הרשות המרכזית לאימוץ בין־ארצי. בית המשפט אמנם דחה את העתירה, אולם לטענת החוקרים, בדיון בתביעה טענה נציגת משרד הרווחה כי תפקיד המדינה "מתמצה לכל היותר בפיקוח על כספי הערבות". במילים אחרות, המדינה הפריטה את השירות, אבל היא אינה רואה את עצמה אחראית לו ולתוצאותיו.

 

יתר על כן, בכיר במשרד הרווחה שעסק בהפרטות רבות העיד בפני החוקרים כי במקרה של תביעה בגין רשלנות בשירות מופרט, המדינה תמהר להצטרף לתביעה נגד הקבלן בתור אחת מהנפגעים, כדי להסיר מעצמה את האחריות. הדבר ממחיש עד כמה המדינה לא רואה את עצמה כגוף שאחראי לפקח ולוודא שהשירות הציבורי המופרט ניתן בצורה הטובה ביותר, אלא מעדיפה לראות את עצמה כצרכנית של השירות בדיוק כמו הציבור הרחב.

 

בנוסף, אותו בכיר במשרד הרווחה העיד גם כי בעבר למשרדי הממשלה היה קל יותר להפעיל סנקציות על גופים פרטיים שזכו במכרזים לביצוע שירות ציבורי. אלא שהיום, לדבריו, הכל בסוף מגיע לבתי המשפט, דבר ש"מרפה את ידיהם של הרגולטורים ומוביל אותם לחפש פתרונות שישאירו את הקבלן במקומו, פשוט תוך צמצום היקף הסנקציות". כך התלות של המדינה בקבלנים הולכת וגדלה, והפיקוח הולך ומתרופף.

 

אם זה לא מספיק, מלבד כל הכשלים הללו, החוקרים מציינים כי במקרים רבים של הפרטה ישנה "השקעת חסר של משאבים תקציביים ואחרים בפעולות הפיקוח והבקרה שנוגעות באופן ישיר לשירותים, שבעקבותיה אין זרימה תקינה של מידע על השירותים לרשויות המדינה". במילים אחרות, אין מספיק כסף ולכן אין מספיק מפקחים ולכן למשרדי הממשלה לא תמיד יש מושג אם הגופים הפרטיים אכן מבצעים כנדרש את מה שהתחייבו לו במכרז שבו זכו לספק את השירות הציבורי.

 

כאן מתחילה ההפרטה מסדר שני, שעובדת בדיוק כמו הפרטת השירות עצמו. מסיבות תקציביות מתייבש מערך הפיקוח הממשלתי, ולכן בהמשך אין מנוס מהפרטתו. כשגם השירות הציבורי עצמו ניתן באופן פרטי וגם הפיקוח עליו הוא פרטי, נשאלת השאלה מה נשאר למדינה לעשות.

 

בטל שלח
    לכל התגובות
    x