ממשלה במבחן: הפסיביות של משרד האוצר השתלמה בסוף

הממשל האמריקאי השקיע בין כמעט 500 מיליארד דולר ל־7 טריליון דולר, תלוי את מי שואלים, בתוכניות תמריצים שונות כדי להניע את גלגלי הכלכלה מאז התחיל המשבר. באירופה הושקעו יותר מ־4 טריליון דולר. ובישראל? הסכום קרוב לאפס. למעשה, בימים אלה, כשנדמה שנקודת השפל של המשבר מאחורינו, מקורם של חלק מהנתונים החיוביים שהמשק הישראלי מציג אינו במהלכים שביצע משרד האוצר להצלת המשק, בדומה לעמיתיו ברחבי העולם, אלא דווקא בפעולות שנמנע מלעשות.

מיד עם פרוץ המשבר, בתחילת הרבעון האחרון של השנה שעברה, מצא את עצמו האוצר מותקף כמעט מכל עבר: החל בנציג הכלכלי המובהק של מפלגת העבודה, יו"ר ועדת הכספים לשעבר, פרופ' אבישי ברוורמן ("אני יושב בכנסת שנתיים וחצי ואני לא רואה פעולות. מה עושים כאן? זה ממש גן עדן של שוטים"), וכלה בנשיא התאחדות התעשיינים שרגא ברוש ("אנחנו אומרים והאוצר אינו עושה דבר. העשייה נבחנת במבחן התוצאה").

בחודשיים הראשונים של המשבר נמנע האוצר מכל פעולה ממשית, דבר שבלט במיוחד על רקע תזזית העשייה שאחזה בשכנו מן הבניין הסמוך. נגיד בנק ישראל, פרופ' סטנלי פישר, לא הסתפק בהפחתת הריבית, אלא גם רכש דולרים ואג"ח ממשלתיות. פעולות אלה זיכו את פישר בעיתונות בתואר "המבוגר האחראי", ולכולם היה ברור מיהו בדיוק המבוגר הפחות אחראי בסיפור.

רוני בר-און צילום: גיא אסיאג

היום, כך נראה, מסכימים כמעט כולם כי מהלכי האוצר, שנראו אז לרבים כמדיניות "שב ואל תעשה", השיגו את התוצאות הטובות ביותר. גם שר האוצר הקודם רוני בר־און וגם השר הנוכחי יובל שטייניץ לא התפתו לקריאות להפעיל את הפתרון הקל מכולם הנמצא בארסנל הצעדים שבאחריותם, כלומר שפיכת מיליארדי שקלים למשק. מדיניות היד הקפוצה שהפעיל האוצר מקלה עליו עכשיו להתמודד עם אחת הבעיות המרכזיות של מדינות רבות בעולם - מהי הדרך הנכונה לצאת מהמדיניות המרחיבה שננקטה בשנה האחרונה. מי שריכז את פעולות האוצר גם בתקופת השר הקודם וגם בתקופת השר הנוכחי היה מנכ"ל האוצר הקודם, ירום אריאב.

הדוגמה הבולטת ביותר לאי־עשייה היא תוכנית רשת הביטחון לחיסכון הפנסיוני. עם פרוץ המשבר קרסו שערי המניות ואיגרות החוב הקונצרניות בבורסה, ואיתם גם שווי ההחזקות של ציבור החוסכים בקופות הגמל ובקרנות הפנסיה. אנשי משרד האוצר התנגדו בתקיפות לדרישה לפצות את החוסכים לפנסיה, בטענה שמדובר למעשה במשכון עתידם של הדורות הבאים. בסופו של דבר נכנע שר האוצר הקודם רוני בר־און ללחץ שהפעיל עליו ראש הממשלה אהוד אולמרט, והסכים להעניק לחיסכון הפנסיוני רשת ביטחון.

אבל התוכנית שגובשה, אחרי שבועות רבים של דיונים, היתה למעשה לא יותר ממכשיר הגנה מוגבל למדי ומלא סייגים, שהפך אותו לכמעט לא ריאלי. אחד ממגבשי רשת הביטחון הודה ברגע נדיר של כנות כי התוכנית גובשה מלכתחילה בידיעה שלא תופעל לעולם, וכי "כל תכליתה היתה להרגיע את ציבור החוסכים ואת שוק ההון".

1.המשבר הכלכלי - למרות הכוונות, האבטלה גברה

מה הובטח: את שורת הפעולות להתמודדות עם המשבר, שחלקן נחשבות כיום ללא יותר ממראית עין, חשפו שר האוצר הקודם, רוני בר־און, וצמרת משרדו בנובמבר 2008. בשלב זה הוצגה לציבור "תוכנית ההאצה", שנועדה "להאיץ את הפעילות הכלכלית, במטרה למתן את השפעת המשבר הגלובלי".

ההיקף הכולל של ההשקעות הממשלתיות לאחר הפעלת התוכנית, הסביר אז האוצר, יסתכם בכ־21.7 מיליארד שקל ויסייע ביצירת יותר מ־10,000 מקומות עבודה חדשים.

מה קרה בפועל: במרכז התוכנית עמד תקצוב מיידי של 10 מיליארד שקל לפרויקטים זמינים בתחום התשתיות. מהר מאוד התברר כי תפקידו האמיתי של פרק זה בתוכנית ההאצה היה למעשה יצירת מסלול "עוקף כנסת": כמעט כל הכספים הרבים שעליהם דיבר אז האוצר אושרו כבר שלושה חודשים קודם לכן בממשלה, ומטרת המהלך היתה לאפשר לאוצר לנצל את מיליארדי השקלים שנוספו לתקציב 2009 גם ללא אישור התקציב בכנסת. בתחום ההשקעות בתשתית הלך אז האוצר צעד נוסף קדימה ופשוט הקדים הוצאות מתוכננות, בהיקף כולל של כ־4.4 מיליארד שקל, מתחילת 2009 - אל סוף 2008.

צעדים נוספים בתוכנית ההאצה היו הגדלת מצאי האשראי במשק ב־3.3 מיליארד שקל, הגדלת ההשקעות במו"פ ושורה של מהלכים לטיפול בשוק העבודה. היום, קצת יותר משנה לאחר הצגת התוכנית, אפשר לומר כי לפחות בתחום התעסוקה נחלה תוכנית האוצר כישלון צורב. במועד הצגת התוכנית, הרבעון האחרון של 2008, הסתכם מספר המועסקים במשק בכ־2 מיליון ו־786 אלף איש. ברבעון השלישי השנה מספר המועסקים לא רק שלא גדל כמובטח ב־10,000 איש, אלא אף נרשמה בו ירידה של כ־6,500 איש. שיעור האבטלה שהיה אז 6.5% מכוח העבודה האזרחי מסתכם כעת ב־7.8%. המשמעות הכואבת של מספרים יבשים אלה היא שמאז הצגת תוכנית ההאצה גדל מספר המובטלים במשק ביותר מ־42 אלף איש.

תגובת האוצר: "מזל שלא נענינו לכל מה שהציעו לנו לעשות בתקופת המשבר. אם הממשלה היתה נוקטת בפעולות שהציעו לה לעשות, היה נגרם למשק יותר נזק מאשר תועלת. הפעולות של הממשלה היו שקולות, ובעצם המהלכים שבהם היא לא נקטה יצרה למעשה הממשלה תנאים של ודאות בשוק. הפעולות האגרסיביות שבהן נקטו בשנה האחרונה מדינות שונות בעולם בתחום הפיננסי גרמו להן גירעונות ענק. גם קרן המטבע הבינלאומית קובעת בדו"ח הביניים שלה על כלכלת ישראל כי פעולות הממשלה בתחום האשראי היו במידה הנכונה ובזמן הנכון". על הגידול באבטלה נמסר מהאוצר: "כאשר המשק נכנס להאטה, היה ברור שהאבטלה תגדל ולא תקטן. אנחנו נמצאים היום במקום טוב יותר מזה שצפינו בעבר. מצב זה קשור בחלקו לתקציבים שהועברו להשקעות בתשתיות: פיתוח הרכבת, מע"צ, התפלה ועוד".

2. שוק ההון - תוכנית פיננסית כאוטית

מה הובטח: פחות משבוע לאחר פרסום תוכנית ההאצה פרסם האוצר תוכנית נוספת שגיבש יחד עם בנק ישראל והרשות לניירות ערך, הפעם לטיפול בכשלי שוקי ההון והאשראי.

התוכנית כללה ארבעה צעדים מרכזיים, בהיקף כספי כולל של 11 מיליארד שקל: מתן ערבות מדינה בסך 6 מיליארד שקל לגיוס הון למערכת הבנקאית לצורך מתן אשראי לעסקים ולציבור הרחב; הזרמת 5 מיליארד שקל לקרנות השקעה חדשות ("קרנות מנוף") שיוקמו בשותפות עם הגופים הפנסיוניים לצורך טיפול ומיחזור האשראי החוץ־בנקאי; הקמת מנגנון קציני אשראי שיסייעו למחזיקי אגרות חוב קונצרניות להגיע להסדרי מיחזור חוב עם החברות שהנפיקו את איגרות החוב; וכמה צעדי חקיקה בתחום המיסוי במטרה לעודד הזרמת כספים לארץ והשקעה בשוק ההון.

מה קרה בפועל: עוד לפני הפעלת התוכנית הפיננסית הצליח האוצר ליצור גם כאן מסלול עוקף כנסת, לפחות בחודשים הראשונים של המשבר. בתחילת השנה הנוכחית הנפיק האוצר אג"ח ממשלתיות חדשות בהיקף נמוך בהרבה מסך הפדיונות של אחגרות חוב קיימות. ההפרש, שהסתכם במיליארדי שקלים רבים, הוזרם למעשה לגופים המוסדיים. מרבית הכספים העודפים שימשו אמנם לרכישת אג"ח ממשלתיות קיימות, אולם חלק מאותם כספים הופנו גם לרכישת אג"ח קונצרניות, דבר שתרם לבלימת גל ירידות השערים באיגרות חוב אלה, ובהמשך סייע גם להיפוך המגמה.

דווקא הצעדים העיקריים בתוכנית הפיננסית זכו להיענות חלקית בלבד, וליותר מפרשנות אחת על יעילותם. 6 מיליארד השקלים שהובטחו לבנקים נותרו תקופה ארוכה ללא דורש, בין היתר בשל מורכבות התוכנית.

כמה חודשים מאוחר יותר הכפיל משרד האוצר את סכום הערבויות ופישט מאוד את המנגנון לקבלתן, אבל גם הפעם היתה היענות הבנקים להצעה אפסית.

תגובת האוצר: "אין ספק שעצם העמדת הערבויות האלה שינתה את התנהגות השוק באופן מאוד משמעותי ביחס לבנקים", מסבירים באוצר, "צעד זה של הממשלה הוא זה שאפשר למרבית הבנקים לגייס כספים בכוחות עצמם ולהגיע ליחס הון של יותר מ־12%".

קרנות המנוף למיחזור חובות של חברות שנקלעו לקשיים יצאו אמנם לדרך בקול תרועה רמה, אבל באפריל התחלפו שרי האוצר, והשר החדש, יובל שטייניץ, החליט להמיר את הכסף התקציבי במתן ערבויות מדינה. עד לעצירת המהלך הוקמו שלוש קרנות: הקרן הראשונה ביצעה חמש עסקאות, הקרן השנייה ביצעה עסקה אחת בלבד, ואילו הקרן השלישית נותרה בשלב זה לא פעילה.

במשרד האוצר מסבירים את העצירה בפעילות קרנות המנוף בתפנית החיובית שנרשמה במשק ובסיבוב הפרסה הדרמטי שעשו איגרות החוב הקונצרניות, דבר שיצר לקרנות קשיים במציאת השקעות נכונות. עם זאת, מציינים במשרד האוצר כי עצם קיומן של הקרנות חשוב למשק, "כי אם חברות ייקלעו בעתיד לקשיים, הקרנות שהקמנו יוכלו לסייע להן".

3. מדיניות המסים - השכבות החלשות שוב נפגעו

מה הובטח: ספינת הדגל במדיניותם הכלכלית של שטייניץ ונתניהו היא ללא ספק התקציב הדו־שנתי, המצאה ייחודית שלצד התומכים בה יש לה גם לא מעט מתנגדים. מהלך בולט נוסף הוא האצה והארכה של משך הרפורמה במס הכנסה מעבר למועד הסיום המקורי ב־2010, "במטרה לסייע בעיקר לשכבת הביניים, להגדיל את רווחת הציבור ולתמוך בפעילות הכלכלית".

מה קרה בפועל: נטל המס לא רק שלא יקטן בשנתיים הקרובות, אלא אף יירשם בו גידול משמעותי, בהשוואה למתחייב מהתוואי המקורי של הרפורמה. הסיבה לכך היא שלצד הפחתות המסים הישירים ביצעה הממשלה שורה של העלאות מסים עקיפים: העלאת המע"מ, המס על בנזין, סיגריות ואלכוהול, ומעל כולם - היטל הבצורת השנוי במחלוקת.

מעבר להיבטים החברתיים של הקלה בתשלומי מס הכנסה על בעלי ההכנסות הגבוהות מצד אחד והכבדת נטל המסים העקיפים הפוגע בעיקר בשכבות החלשות מן הצד השני, מתגלית מדיניות המסים שנקט האוצר גם כצעד לא נבון במיוחד. על פי חישובי הלמ"ס, מכלול המסים העקיפים שיזמה הממשלה בחודשי הקיץ העלה את שיעור האינפלציה בכ־1%, על כל ההשלכות השליליות שיש לכך - החל בהגדלת ההחזרים החודשיים של נוטלי המשכנתאות וכלה בתוספת של יותר מ־3 מיליארד שקל לחובה של הממשלה עצמה.

תגובת האוצר: "בנושא המשך הרפורמה במס הכנסה, אין באוצר דעה אחידה. חלק מחברי הנהלת המשרד רואים היגיון בקביעת מדיניות ארוכת טווח ליצירת סביבת מס טובה יותר. חלק אחר חושב שבתקופה מלאת סיכונים כמו זו שבה אנחנו חיים עכשיו, אסור להמשיך ולהפחית את מס ההכנסה, דבר שגורם להגדלת הגירעון בתקציב".