ביבי צדק, אבל ממש לא מהסיבות הנכונות
בנימין נתניהו מציג את עצמו כמושיע הכלכלי של ישראל, אבל הנתונים על העשור החולף מאששים את טענתו רק באופן חלקי: המדיניות שהוביל כשר אוצר אמנם היתה מועילה, אך עיקר הצמיחה במשק הגיעה ממקורות אחרים, כגון דעיכת האינתיפאדה וההתאוששות הגלובלית
ביום שבו התיישב בנימין נתניהו בכורסת שר האוצר, בתחילת 2003, הזדרזו אנשיו להעלות לאתר האינטרנט של המשרד את קורות חייו של השר החדש. מי שטרח אז לעיין בפועלו הכלכלי של ראש הממשלה לשעבר למד כי נתניהו קיצץ מחצית מהגירעון התקציבי, ביטל את הפיקוח על מטבע חוץ והדביר כמעט לחלוטין את האינפלציה.
העובדה שהליברליזציה במטבע חוץ התחילה שמונה שנים לפני כהונת נתניהו במשרד ראש הממשלה (1996–1999) והסתיימה שלוש שנים אחריה, שבמשך כהונתו לא ירדה האינפלציה מתחת ל־7% ושהגירעון הצטמצם מהסיבה הפשוטה של שינוי כללי החישוב - לא הצליחה לקלקל סיפור טוב, ושר האוצר החדש נכנס לתפקידו על תקן של מושיע כלכלי.
בעוד כמה ימים יסתיים אחד העשורים הכלכליים המרתקים שהיו לנו, ומי שהטביע בו את חותמו יותר מכולם הוא נתניהו, שפתח אותו כראש ממשלה לשעבר שהפך לשר אוצר, וסוגר אותו כשר־על לאסטרטגיה כלכלית וראש ממשלה מכהן. בדומה לקריירה הפוליטית של נתניהו, התנהל גם המשק בעשור האחרון בתוואי של עליות ומורדות - נסק לגובה רב, צלל לתחתיות חסרות תקדים, שב והתאושש, התרסק עוד פעם, ועכשיו מתחיל לגלות סימני התייצבות.
שני מיתונים בעשור אחד
לפני שבוחנים את מסלול רכבת ההרים שלאורכו נע המשק בעשר השנים האחרונות, צריך לחזור ולהזכיר בקצרה את השתלשלות האירועים. העשור הראשון של המילניום השלישי נפתח בסערה בצמיחה של 9% שהחזיקה מעמד שנה אחת בלבד. כבר בסוף אותה שנה מוצלחת התחיל המשק לשנות כיוון וגלש למיתון הארוך בתולדותיו, ששב והפך לתקופת גאות ארוכה במיוחד שנמשכה 62 חודשים רצופים. לקראת סוף השנה שעברה התהפך הגלגל עוד פעם ושוב גלש למיתון, הפעם קצר הרבה יותר, שמסתיים ככל הנראה ממש בחודשים האחרונים.
למרות כל התהפוכות, העשור האחרון יכול להיחשב לאחד המוצלחים בתולדות המשק. מספר המועסקים גדל בין השנים 1999–2009 ביותר מ־630 אלף איש, התוצר גדל בשיעור שנתי ממוצע של כ־3.5%, התוצר לנפש עלה מ־16,700 דולר ל־28,700 דולר, השכר הממוצע גדל בשיעור ריאלי מצטבר של 5.5%, היחס בין חוב ממשלתי לבין תוצר ירד מ־85% ל־79% ונטל המס הצטמצם ב־3%. אפילו שיעור האבטלה, שעלה בתקופות המיתון וירד בהתמדה בתקופת הגאות הארוכה, הצטמצם לאורך כל העשור ביותר מ־1%.
השנה הראשונה של העשור כאמור נראתה בתחילה מבטיחה. אבל מהר מאוד התברר כי החגיגה שרק החלה הולכת להיות קצרה. ברבעון הראשון של 2000 התפוצצה בועת ההייטק בארצות הברית וגררה איתה למטה את שוקי ההון בעולם.
הכלכלה הגלובלית החלה לגלוש להאטה, ואיתה גם המשק הישראלי שכמעט מחצית מכלל הסחורות והשירותים שהוא מייצר מופנים ליצוא. חצי שנה אחר כך פרצה האינתיפאדה השנייה שפגעה קשות בענפי התיירות, הבנייה והחקלאות. לפי הערכות בנק ישראל, ב־2001 גרעה האינתיפאדה החדשה מהצמיחה כ־2.5% תוצר, והמשברים בענפי הטכנולוגיה ובשוקי ההון בחו"ל הקטינו אותה בעוד כ־2.8% תוצר.
התוצאות בשטח לא איחרו לבוא: ב־2001 נרשמה, לראשונה מאז קום המדינה, צמיחה שלילית בשיעור של 0.4%. הגירעון הממשלתי גדל פי שבעה לעומת השנה הקודמת ושיעור האבטלה עלה ב־0.5%. גם ב־2002 המשיך המשק להתכווץ, הפעם בשיעור של 0.7%. התמשכות האינתיפאדה גבתה יותר מ־3% תוצר נוספים, שיעור האבטלה עלה בעוד 1% ובמשק נרשמה תופעת "העובד המתייאש", שבאה לידי ביטוי בירידה גדולה בשיעור ההשתתפות בכוח העבודה. לראשונה זה זמן רב נרשמה ירידה בשכר הנומינלי במגזר העסקי, ואילו בכלל המשק נשחק השכר הריאלי ב־6%. המיתון שנכפה אז על המשק היה הארוך בתולדותיו ונמשך מהרבעון הראשון של 2001 עד הרבעון השני של 2003.
ואז הגיע ביבי
בתחילת 2003 נכנס נתניהו בסערה ללשכת שר האוצר כחבר בממשלתו של אריאל שרון, ובתוך זמן קצר הצליח לגבש תוכנית כלכלית מקיפה, שעיקרה קיצוץ חד בתקציב, הקטנה ניכרת בהוצאות השכר בשירות הציבורי ושורה ארוכה של רפורמות מבניות במשק. אבל ספינת הדגל של התוכנית, זו שבצלה חוסה נתניהו עד היום, היתה הקדמת יישום הרפורמה במס הכנסה שתכנן קודמו בתפקיד, סילבן שלום.
מיד לאחר אישור התוכנית בממשלה, נשא שר האוצר החדש נאום, עמוס במילים חגיגיות. "בתוכנית יש הרבה חזון", הצהיר נתניהו, "התפנית במשק החלה היום ואנחנו יוצאים לדרך חדשה. הפחתת המס תהיה מנוע חזק לצמיחה". והתפנית באמת לא איחרה לבוא.
ב־2004 התהפך שוב הגלגל והמשק חזר לצמוח במשך חמש שנים רצופות, בשיעור שנתי ממוצע של 5%. היצוא זינק באותה שנה ב־15%, הגירעון הצטמצם והאבטלה התחילה לרדת בהדרגה.
שר האוצר מיהר לנכס את התפנית הדרמטית למדיניותו, דבר שהוא מקפיד לעשות עד היום. באתר הרשמי של משרד ראש הממשלה מתואר פועלו הכלכלי של נתניהו באותן שנים במילים הבאות: "כשר אוצר, הנהיג נתניהו מדיניות של עידוד הצמיחה על ידי הקטנת הסקטור הציבורי וחיזוק הסקטור הפרטי. צעדי התוכנית בלמו את הידרדרות המשק, הורידו את האבטלה והחזירו את הצמיחה".
המשמעות המעשית של "הקטנת הוצאות השכר בשירות הציבורי" היתה שליחת 2,000 עובדים הביתה וקיצוץ 8% בשכרם של מאות אלפי עובדים אחרים. קיצוץ 11 מיליארד שקל בתקציב הושג, בין היתר, באמצעות פגיעה קשה במקבלי הקצבאות. בצדה השני של קשת הצעדים ניצבה הרפורמה במס הכנסה, שהקטינה בהדרגה את תשלומי המס והיטיבה בעיקר עם בעלי ההכנסות הגבוהות. "10% מהנישומים משלמים 90% מס הכנסה", ענה אז למקטרגים כוח העזר שהביא נתניהו לאוצר, השר מאיר שטרית, "מה אתם רוצים, שהם יברחו מהארץ ולא יהיה מי שישלם מסים?".
הקשר בין מס הכנסה לצמיחה
כאשר העשירון העליון הוא זה שמשלם את רוב המסים, וכאשר הממשלה מממנת את הרפורמה מדי שנה בכ־3 מיליארד שקל, לא קשה להבין לאן בדיוק זורמים הכספים הרבים שיוצאים לשם כך מהקופה הציבורית. בצדה השני של המשוואה ניצבים העשירונים הנמוכים, שנאלצו גם ב־2003 וגם בתוכניתם הכלכלית האחרונה של נתניהו ושר האוצר יובל שטייניץ לספוג קיצוצים בקצבאות ושורה של העלאות במסים העקיפים, ללא קשר לגובה הכנסתם.
עכשיו כל מה שנותר הוא לברר אם הפחתת המסים היא אכן מנוע חזק לצמיחה, כפי שמסביר לנו כבר שנים ראש הממשלה, ומה היה בדיוק חלקה של התוכנית הכלכלית שלו בתפנית שביצע המשק. תשובה אפשרית לשאלה הראשונה מספק המשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר, פרופ' אביה ספיבק. "התיאוריה הכלכלית והממצאים המחקריים אינם מעלים קשר בין מס הכנסה נמוך ובין צמיחה", כתב לפני שנה וחצי ספיבק ב"כלכליסט". "נוסף על כך, הצמיחה שנרשמה בארבע השנים האחרונות אינה כה מרשימה, כי כלכלה שיוצאת ממיתון עמוק כמו זה שהיה לנו קודם לכן צומחת בדרך כלל מהר כדי לפצות על האובדן של אותו מיתון".
על השאלה השנייה, החשובה יותר, קיבלנו תשובה מנומקת ממי שבאמת אמורים לענות ברצינות על שאלות מסוג זה. לפני קצת יותר משנתיים פרסמו מינהלת חטיבת המחקר בבנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג והמשנה שלה, ד"ר מישל סטרבצ'ינסקי, מחקר מקיף על תהליך הצמיחה בישראל ב־45 השנים האחרונות. אחרי שחלקו לנתניהו את הכבוד המגיע לו ("בחמש השנים האחרונות היינו עדים לשיפור ראוי לציון בניהול המאקרו־כלכלי"), ניגשו פלוג וסרבצ'ינסקי לדבר האמיתי.
"תוצאות המחקר מראות", הם כתבו, "שהמשתנים החיצוניים - היקף הסחר העולמי, המצב הביטחוני, מחירי היבוא, התפתחות העלייה לישראל וקבלת הערבויות מממשלת ארצות הברית - מסבירים שני שלישים מהמעבר ממיתון לצמיחה. השיפור בביצועי המאקרו־כלכלה והקטנת שיעורי המס מסבירים את השליש הנותר".
כל זה לא מנע מנתניהו, שכבר לפני עשרה חודשים ראה את הנולד הרבה לפני כולם, מלשוב ולחזור על הקשר הישיר הקיים לדעתו בין הפחתת מסים לצמיחה. בנאום "עצירת הנפילה, סיבוב ונסיקה" המפורסם שלו הבטיח אז נתניהו שהצמיחה תחזור, "כי נעשה צעד נוסף - הפחתה דרמטית של נטל המס. נתחיל ברמות המס הנמוכות, כדי לעודד צריכה שתעודד צמיחה, וזו תשמור על מקומות העבודה ותמשוך משקיעים".
נתניהו צדק, כמובן. בתום עשור רווי תהפוכות המשק באמת חוזר לצמוח, אבל אם להאמין לאנשי המקצוע, הצמיחה כנראה נבעה מסיבות אחרות לחלוטין.
לצד ההצלחות התרחבו פערי ההכנסה
את השפעת המדיניות הכלכלית של נתניהו על הקבוצות השונות באוכלוסייה אפשר לאמוד באמצעות כלי מדעי שגופי מחקר ועיצוב מדיניות עושים בו שימוש כבר שנים רבות. מדובר במדד ג'יני, מכשיר למדידת השוויון בחלוקת ההכנסות בחברה. מדד ג'יני נע בין אפס, המבטא שוויוניות מוחלטת, לבין 1, המבטא אי־שוויון מוחלט, שבו אדם אחד זוכה לכל ההכנסות בחברה מסוימת.
במדינות המושחתות ביותר בעולם מגיע מדד ג'יני לערכים של בין 0.6 ל־0.7. היבשת הנחשבת למקוטבת ביותר היא דרום אמריקה, עם מדד ג'יני ממוצע של כ־0.5. במדינות העשירות עומד המדד על כ־0.3 בממוצע. על הרקע הזה מעניין לבחון את הנתונים בישראל: מאז סוף שנות השבעים ועד סוף שנות התשעים עמד מדד הג'יני של ישראל על כ־0.32, בדומה לממוצע במדינות המפותחות. אלא שמ־1998 ועד 2006 התרחבו פערי ההכנסות בישראל בצורה משמעותית, עד למדד ג'יני של 0.39.
לצד היתרונות של הג'יני לעומת מדדי מאקרו אחרים, המציגים לא פעם ממוצע שאינו מלמד על נתוני הקצה, יש לו גם חיסרון: הוא נסמך על נתוני השכר לפני תשלום מסים ותשלומי העברה, ואינו מביא בחשבון את ההשפעה ממתנת הפערים של המכשירים האלה. לאור העובדה שרפורמת המסים של נתניהו בעשור החולף הגדילה את הנטו של מקבלי השכר הגבוה ופגעה בקצבאות של מקבלי השכר הנמוך, יהיה נכון להניח שהאי־שוויון בפועל גדול אף יותר מזה שמוצג במספרים הגלויים.
