הפער נחשף: כך מנציחות רשויות חזקות אי־שוויון בחינוך

העיר שמובילה בהשקעה בחינוך בין הערים הגדולות היא תל אביב עם 8,650 שקל לשנה בממוצע לתלמיד – כמעט פי שלושה מההשקעה של עיריית ירושלים שעומדת על 3,000 שקל בלבד וממקמת את הבירה בתחתית הטבלה. כך עולה מפרויקט מיוחד של "כלכליסט" והמרכז לתקשורת ודמוקרטיה "שומרים". חישוב השקעת הרשויות המקומיות בתלמידים חושף כיצד הן מגבירות את אי־השוויון ומעלימות את השפעת תקציבי משרד החינוך שאמורים להקטין את הפערים.  

הרשות המקומית שמוציאה את הסכום הגבוה ביותר על תלמידיה היא המועצה האזורית תמר בבקעת הירדן. מדובר בסכום דמיוני של כ־54 אלף שקל לתלמיד, פי 14 מההשקעה הממוצעת של רשות מקומית לתלמיד בישראל העומדת על 3,800 שקל. הצורך מוסבר בכך שמדובר במועצה פריפריאלית שיישוביה מרוחקים. אבל האמת היא שגם שני היישובים בתחתית הטבלה הם מועצות אזוריות. המועצה האזורית הערבית אל־בטוף בגלילמשקיעה בכל תלמיד מינוס 442 שקל, כלומר הוציאה על כל תלמיד 442 שקל פחות ממה שמשרד החינוך נותן לה.

תלמידים בבאר שבע (ארכיון) צילום: חיים הורנשטיין

המועצה המקומית שמעניקה יותר כסף לתלמיד מכל מועצה אחרת היא יישוב היוקרה ראש פינה באצבע הגליל— 15.2 אלף שקל לתלמיד, פי 35 מהמועצה המקומית האחרונה בטבלה – העיירה לקיה עם 450 שקל לתלמיד. העיר שמשקיעה יותר מכל אחת אחרת היא קריית ביאליק – 11 אלף שקל לתלמיד, יותר מפי שניים מקריית ים השכנה שבה משקיעים רק 4,700 שקל לתלמיד ופי שמונה משפרעם הסמוכה (1,300 שקל לתלמיד).

במשבר הכלכלי הכבד של הקורונה הפערים האלה מרחיבים דרמטית את הפערים החברתיים. רשויות חזקות יכולות לרכוש מחשבים בעצמן לתלמידים שאין להם. לרשויות חזקות יש יותר מבני ציבור שמאפשרים לתלמידים ללמוד בקפסולות ולא מהבית. במילים אחרות, ברשויות חזקות התלמידים לומדים בקורונה יותר וטוב יותר.

ההשקעה השונה של הרשויות בתלמידים

מקלקלים את ההעדפה המתקנת

ב־15 במרץ 2013 קיבלה הממשלה את אחת ההחלטות החשובות שלה בנושא השקיפות. היא קבעה שמשרד החינוך מחויב לפרסם אחת לשנה דו"ח המפרט את כל המשאבים המועברים למוסדות החינוך בארץ, לפי מגזר, שכבת גיל, רשות מקומית ואשכול חברתי כלכלי. ואכן, המשרד השיק עוד ב־2015 אתר מיוחד שבו מוצג תקציב המשרד מרמת בית ספר ועד למערכת החינוך כולה.  

אבל שבע שנים עברו וחלק מרכזי בהחלטה עדיין לא מיושם – פרסום נתוני ההשקעה בחינוך של הרשויות המקומיות. קשה להמעיט בחשיבות המידע הזה. השלטון המקומי משתתף במימון מוסדות החינוך בשני אופנים. האחד הוא בסעיפים מינהלתיים כגון מזכירות בתי הספר, עובדי ניקיון, קציני ביקור סדיר, הסעות וכדומה. השני הוא על ידי מימון שירותים ונושאים שונים שמשרד החינוך אינו משתתף במימונם.

האבסורד הוא שחלק גדול מהנתונים נמסרים על ידי הרשויות לגוף אחר, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ומתפרסמים בקובץ הרשויות שלה. נכון, הנתונים האלה לא מאפשרים להשוות בין בתי ספר, אבל הם מאפשרים בהחלט להשוות בין רשויות מקומיות. "כלכליסט" ו"שומרים" החליטו לבצע את הניתוח הזה שמתבסס על נתוני אתר "שקיפות בחינוך" של משרד החינוך ו"קובץ הרשויות" של הלמ"ס לשנת 2018 (השנה האחרונה שיש לה נתונים מלאים). הפרויקט מציע לקוראים לראשונה תמונה כוללת של חלוקת תקציב החינוך בישראל לפי רשויות והפערים ביניהן. 

ראש העיר תל אביב יפו רון חולדאי צילום: יאיר שגיא

משרד החינוך הנהיג בשנים האחרונות תקציב דיפרנציאלי בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, כלומר תקציב שמעניק עדיפות לבתי ספר בשכבות החלשות. אלא שעל פי בדיקת "כלכליסט" ו"שומרים", 14% מההשקעה הציבורית בחינוך מגיעים מהרשויות המקומיות. 14% יכולים ליצור פערי ענק ולמחוק כל ניסיון להעדפה מתקנת. אבל הבעיה גדולה בהרבה – 14% הם ממוצע. בפועל, ביישובים חזקים מהווה הקצבת הרשות המקומית עשרות אחוזים מההוצאה הציבורית לחינוך וביישובים חלשים רק אחוזים בודדים. התוצאה היא שהתקציבים של הרשויות המקומיות לחינוך מתגברים על התקצוב הדיפרנציאלי ואף הופכים את הקערה על פיה.

אי אפשר כמובן ולא רצוי לדרוש מרשות מקומית שלא להשקיע בתושביה אם יש לה. אבל יש להביא את הפערים האלה בחשבון בחלוקת העוגה הלאומית. לנתונים חשיבות מיוחדת בתקופה של משבר כלכלי מהקשים שישראל ידעה בתולדותיה. הלמידה מרחוק מחמירה את הפערים. תקציב החינוך הממשלתי צפוי לסבול מקיצוצים, מה שיגביר את התלות של מערכת החינוך בתקציבי העיריות וההורים וכתוצאה מכך הפערים יגדלו.

היכולת של רשות להשקיע בחינוך מושפעת בכמה היבטים על ידי מצבם החברתי כלכלי של תושביה. תושבים אמידים משלמים ארנונה מלאה וגבוהה ואינם מקבלים הנחות. הוצאות הרווחה של רשויות חזקות קטנות יותר וכך מתפנה כסף למטרות אחרות. אבל תושבים אמידים נוטים גם לגור בערים שבהן ריכוזים של מקומות עבודה, ואלה משלמים ארנונה גבוהה. עם זאת, כמובן שגם רשויות שתושביהן נמנים עם מעמד הביניים ושבהן היקפים גדולים של נדל"ן מניב יוכלו להשקיע סכומים גדולים בחינוך, דוגמת המועצה האזורית תמר בבקעת הירדן או קריית ביאליק.

משה ליאון ראש עיריית ירושלים צילום: דנה קופל

רמת גן מובילה בשיעור ההוצאה

את הפערים ממחישה בצורה הטובה ביותר ההשוואה בין שתי הערים הגדולות בישראל. את טבלת הערים הגדולות מעל 100 אלף תושבים מוליכה העיר השנייה בגודלה בישראל, תל אביב, שמשקיעה 8,650 שקל בתלמיד. הסכום הזה מהווה רבע מההוצאה הציבורית לתלמיד בעיר ללא הפסקה. במקום השני בין הערים הגדולות רמת גן שמשקיעה 7,700 שקל בתלמיד, ואצלה מדובר ב־28% מההוצאה הציבורית לתלמיד.

במקום השלישי מהסוף ממוקמת העיר הגדולה בישראל, ירושלים, עיר ששני שלישים מתושביה נמנים עם שתי האוכלוסיות העניות בישראל, הערבים והחרדים. ההוצאה הממוצעת לתלמיד של עיריית ירושלים עומדת על 3,000 שקל בלבד, כלומר קצת יותר משליש מזו של תל אביב (35%). בירושלים הוצאת העירייה לתלמיד מהווה רק 13% מההוצאה הציבורית לתלמיד. גם זה לא היה מתאפשר לולא מענק הבירה שעמד ב־2018 על 800 מיליון שקל.

במקום השני מהסוף ממוקמת בית שמש ההולכת ומתחרדת עם הוצאת עירייה לתלמיד של 2,300 שקל לתלמיד בלבד. אחרונה בני ברק החרדית עם 1,800 שקל. כלומר כל תלמיד בבני ברק מקבל מהעירייה חמישית ממה שמקבל תלמיד בתל אביב. נכון, בערים החרדיות בתי ספר רבים בחרו במעמד פרטי וממילא בתקציב נמוך משמעותית ממשרד החינוך. אלא שדווקא על רקע זה תגבור תקציבי מהעירייה היה לכאורה מאוד מועיל. אך בשל האוכלוסייה הענייה, ריבוי הילדים ומיעוט שטחי המשרדים והתעשייה, הכנסות העירייה אינן מאפשרות זאת. לבית שמש ובני ברק יש אמנם מקורות הכנסה מארנונה לעסקים ותעשייה. הדבר מאפשר את התמיכה הקיימת, שהיא נמוכה יחסית לערים אחרות, אבל גבוהה בהרבה מההשקעה בתלמיד בערים החרדיות החדשות מודיעין עילית וביתר עילית שאין להן מקורות הכנסה כאלה.

קל לשים לב למתאם הישיר בין מיקומה של עיר גדולה בטבלת ההשקעה בתלמיד לאשכול החברתי כלכלי שלה. שלוש הערים הראשונות בטבלה ממוקמות באשכול הגבוה 8. שלוש האחרונות באשכול הנמוך 2. בדיקת שילובה של העיר הערבית הגדולה ביותר נצרת (77 אלף תושבים) בטבלה מעלה תוצאה עגומה אף היא: היא מתמקמת במקום האחרון, הרבה אחרי בני ברק, עם השקעה של 1,200 שקל בלבד לתלמיד.

חינוך יקר נוסח ים המלח

הכל בשושו שקיפות? לא ברשויות המקומיות למרות החלטת ממשלה שמחייבת פרסום של תקציב החינוך, הרשויות המקומיות לא מעוניינות להעביר את המידע למשרד החינוך והחוק לא מחייב אותן. ואילו משרד הפנים, שיכול לאלץ אותן, אינו עושה זאת שחר אילן לכתבה המלאה 

הרשות המקומית עם ההשקעה הגדולה ביותר לתלמיד היא המועצה האזורית העשירה תמר עם 54 אלף שקל לכל אחד מ־326 התלמידים שלה. בשטחה של תמר נמצאים מפעלי ים המלח ומלונות ים המלח שמביאים להכנסות גדולות ממסים. לצורך בהוצאות מוגדלות תורם מספר התלמידים הקטן בכיתה, מימון ההסעות הרחוקות והצורך להביא מורים מרחוק. ועדיין, ברור שמועצה אזורית עשירה פחות לא היתה יכולה להרשות את זה לעצמה. יחד עם 46 אלף שקל שמקבלת תמר ממשרד החינוך בממוצע לכל תלמיד, ההוצאה המשולבת לתלמיד בה עולה על 100 אלף שקל.

לשם השוואה, הבאה אחריה, המועצה האזורית מבואות החרמון, משקיעה 18.4 אלף שקל לתלמיד, כלומר שליש ממנה. את הפער העצום לטובת תמר מבטאת העובדה שההוצאה שלה על כל תלמיד גדולה יותר מההוצאה של משרד החינוך. 54% מההוצאה הציבורית לתלמיד בתמר הם במימון המועצה. זאת, לעומת 14% בממוצע בכלל הרשויות.

כל תשעת המקומות האחרונים הם של יישובים ערביים, מתוכם חמש רשויות בדואיות בנגב. רק במקום העשירי המועצה המקומית היהודית החרדית רכסים. מתוך חמש הרשויות שמשקיעות את הסכום הנמוך ביותר בתלמיד, ארבע ממוקמות באשכול החברתי כלכלי הראשון והנמוך ביותר ואחת בלבד (אל־בטוף) בשני. 14 היישובים שההשקעה שלהם בתלמידים מגיעה עד 3% בלבד מכלל ההוצאה הציבורית הם ערבים.

ההשוואה לתמר ולמבואות חרמון מחדדת מאוד את העובדה ששני המקומות האחרונים בטבלה גם הם מועצות אזורית שיש להן הוצאות גדולות, אבל מועצות אזוריות ערביות. הציפייה המוקדמת היתה שבמקום האחרון תהיה אחת ממועצות הבדואים בנגב, אבל הפתיעה וכבשה אותו המועצה האזורית הערבית אל־בטוף בגליל, שחלקה בדואית. ההוצאה הממוצעת לתלמיד של המועצה היא מינוס 442 שקל – כלומר היא משקיעה בכל תלמיד 442 שקל פחות ממה שמשרד החינוך מקצה לה. לפי נתוני הלמ"ס, הרשות שבה כ־2,300 תלמידים מקבלת ממשרד החינוך 28 מיליון שקל לחינוך, אבל מוציאה 27 מיליון שקל.

אחרי אל בטוף מגיעות המועצות של הבדואים בנגב. במקום השני מהסוף בהשקעה לתלמיד המועצה האזורית נווה מדבר, שהיא מועצה של יישובים בדואיים בעלי אופי כפרי, חלקם מוכרים וחלקם בלתי מוכרים. נווה מדבר הסמוכה לתמר מוציאה על כל תלמיד מינוס 20 שקל, כלומר 20 שקל פחות ממה שהיא מקבלת ממשרד החינוך, מה שנובע כנראה מהיעדר מקורות הכנסה עצמיים. ייתכן שעל הנתונים משפיעים גם תלמידים שמגיעים מחוץ למועצה. נווה מדבר ממוקמת אחרונה בדירוג החברתי כלכלי של הלמ"ס. משרד החינוך מקציב לכל תלמיד בנווה מדבר סכום מרשים של 47.2 אלף שקל, 1,000 שקל יותר מאשר לתמר. אבל בהיעדר יכולת להשקעה נוספת של הרשות המקומית בחינוך בנווה מדבר – 47.2 אלף שקל זו גם ההוצאה המשותפת שהיא פחות מחצי מאשר בתמר השכנה.

ראש המועצה האזורית אל־בטוף, עאהד רחאל, אומר ש"זה מאוד עצוב ומפתיע לשמוע שאנחנו אחרונים. ציפיתי להיות במקום 50 מהסוף אחרי יישובים מהדרום. יש לי פה יישובים שתושבים שלהם נפלו במלחמות. למשפחות שכולות לא מגיע להיות במקום אחרון". רחאל מסביר ש"אנחנו מועצה אזורית מאוד חלשה עם תוכנית הבראה וחשב מלווה. אין פה מקורות הכנסה כמו עסקים ותעשייה".

יואב גלנט שר החינוך צילום מסך: לע"מ

מהמועצה האזורית תמר נמסר ש"המועצה גאה במשאבים שאותם היא מעמידה לטובת תחום החינוך במועצה, ולא בכדי תלמידיה הכוללים גם ילדים ממועצת מגילות ים המלח וילדי פנימייה מכל הארץ, זוכים שנה אחר שנה בהישגים מרשימים".

משתלם לגור בראש פינה

השלישית בטבלת היישובים עם ההוצאה הגבוהה ביותר לתלמיד והראשונה בין המועצות המקומיות היא ראש פינה. ההוצאה לכל אחד מ־366 התלמידים ביישוב היוקרה של אצבע הגליל היא 15.2 אלף שקל. הם מהווים כמעט חצי מההשקעה הציבורית ב־366 התלמידים. צריך לזכור שגם אם מיעוט התלמידים והצורך להסיע חלק מהם מצדיק הוצאה גדולה, הרי שהרשויות שיכולות להרשות את זה לעצמן הן בעיקר מועצות בעלות אמצעים ובדרך כלל גרים בהן תושבים בעלי אמצעים.

אשכול היישובים העשירי והעליון מורכב בעצם משתי מועצות מקומיות, סביון וכפר שמריהו. סביון מוציאה על כל תלמיד 8,600 שקל וממוקמת במקום השישי בין המועצות המקומיות. בכפר שמריהו מסתפקים ב־7,700 שקל לתלמיד. מקדימה את שתיהן במקום החמישי בין המועצות המקומיות התנחלות היוקרה הר אדר ליד ירושלים עם 10,400 שקל. לשם השוואה ההוצאה הממוצעת לתלמיד של רשות מקומית עומדת על 3,800 שקל, כלומר פחות מחצי מסביון, כ־40% מהר אדר.

המועצה המקומית האחרונה בטבלה (רביעית מהסוף בין כל הרשויות המקומיות) היא העיירה הבדואית לקיה בנגב עם הוצאה לתלמיד של כ־450 שקל. משרד החינוך נותן לתלמיד בלקיה 21.2 אלף שקל שהם רק 5% יותר ממה שמקבל תלמיד בראש פינה. אחרי התוספת של הרשות המקומית כל תלמיד בראש פינה מקבל 63% יותר מכל תלמיד בלקיה.

חוקר תקציבי החינוך נחום בלס ממרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית סבור ששוויון אמיתי בחינוך הוא כאשר תלמיד מהשכבות החלשות מקבל 50% יותר מאשר תלמיד בשכבות החזקות. כדי להגיע לשוויון מהותי בין ראש פינה ללקיה, יהיה צורך להגדיל את תקציבי החינוך של האחרונה בקרוב ל־150%. מתוך 50 המועצות המקומיות שמשקיעות פחות בכל תלמיד, 46 הן ערביות. אחרי לקיה באות העיירות חורה, נחף וכפר החוף ג'סר א־זרקא.

סטייה בנתוני משרד החינוך יוצר היישוב אליכין שבשרון. הוא ממוקם שני בין המועצות המקומיות בהוצאת הרשות לתלמיד עם 12.4 אלף שקל. אבל משרד החינוך מעביר לו בממוצע 84.5 אלף שקל לכל תלמיד. במשרד החינוך מסבירים שהדבר נובע מכך שביישוב פעל מרכז העשרה אזורי שנתן שירות לכלל ילדי האזור וטוענים על רקע חריגים מסוג אליכין ש"לא ניתן לקחת תקציב לרשות ולחלק במספר תלמידים". בפועל קשה לקבל את טענת משרד החינוך כי יש לחשב את תקציבי החינוך המועברים לרשות בלי לכלול בהם סעיפים רבים מחוץ לבתי הספר והגנים.

פערים גדולים במפרץ

העניין הגדול יחסית הוא כמובן בערים. העיר עם ההוצאה הגבוהה ביותר לתלמיד, 11 אלף שקל לתלמיד, היא במפתיע קריית ביאליק (שישית בדירוג הישובים הכללי) שבמפרץ חיפה. ההשקעה של קריית ביאליק בתלמיד היא 32% מכלל ההוצאה הציבורית לחינוך בעיר. קריית ביאליק נהנית מאוכלוסייה חזקה שממקמת אותה באשכול 7 החברתי כלכלי. בנוסף, מתברר שלתעשייה ובעיקר למסחר במפרץ יכולים להיות גם יתרונות – במקרה זה הכנסת גדולות לרשות המקומית.

לשם השוואה, בקריית ים הסמוכה הממוקמת באשכול 5 משקיעים רק 4,700 שקל לתלמיד, כלומר פחות מחצי ממה שמשקיעים בקריית ביאליק. שיעור השקעת הרשות בקריית ים מכלל ההוצאה הציבורית לתלמיד עומד על 16% בלבד. בעיר הערבית שפרעם הסמוכה ההשקעה בתלמיד עומדת על 1,300 שקל, כלומר שמינית ממה שמקבל תלמיד תושב קריית ביאליק. ההשקעה לתלמיד של עיריית שפרעם עומדת על 5% בלבד מכלל ההוצאה הציבורית לתלמיד.

העיר השנייה בטבלת השקעת הערים בחינוך לתלמיד היא רעננה (מקום עשירי בין כלל היישובים) עם השקעה של 9,700 שקל בתלמיד. במקום השלישי בין הערים נשר, אף היא באזור המפרץ, ואחריה תל אביב ורמת גן.

העיר שמשקיעה פחות מכל עיר אחרת בחינוך היא רהט הבדואית שמוסיפה לכל תלמיד פחות מ־100 שקל, כלומר פחות מ־1% מקריית ביאליק. במקומות השלישי והרביעי מהסוף נמצאות שתי ערי ההתנחלות החרדיות הגדולות, ביתר עילית במקום השלישי עם השקעת העירייה בתלמיד בהיקף של 765 שקל ומודיעין עילית עם 780 שקל. בערים בדואיות וחרדיות יש בדרך כלל הכנסות נמוכות מארנונה למגורים בשל אוכלוסייה דלת אמצעים. בביתר עילית, למשל, יש לכ־80% מהתושבים הנחה בארנונה. סיבה נוספת להקצבה הממוצעת הנמוכה של העירייה היא ריבוי הילדים, כלומר התקציב המצומצם ממילא מתחלק על הרבה יותר ילדים.

* * *

כך חישבנו את ההוצאה לתלמיד

הסכומים האמיתיים מסתתרים בין השורות

הפרויקט של "כלכליסט" והמרכז לתקשורת ודמוקרטיה "שומרים" מתבסס על כך שחלק משמעותי מהנתונים הדרושים לפענוח תקציבי החינוך ברמת הרשות המקומית גלויים, אך יש צורך לחבר בין המקורות השונים ולעבד אותם.

כדי למצוא כמה כל רשות מקומית משקיעה בחינוך מהתקציב שלה, השתמשנו בקובץ הרשויות המקומיות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שבו מצוינות ההכנסות של כל רשות בפרק החינוך (הקובץ האחרון שפורסם מתייחס ל־2018). מסכום זה החסרנו את ההכנסות העצמיות. את התוצאה החסרנו מהוצאות הרשות בפרק החינוך, וכך קיבלנו את השקעת הרשות בחינוך ממקורותיה.

משרד החינוך משקיע סכומים רבים בתחומה של כל רשות שלא באמצעות הרשות עצמה. כדי לאתר מידע זה השתמשנו בנתוני אתר "שקיפות בחינוך" של משרד החינוך לשנת 2018. ממקור זה לקחנו את הנתון הכולל של שכר ותשלומים של משרד החינוך בכל רשות. כשחיברנו את הוצאת הרשות ממקורותיה עם הוצאת משרד החינוך בתחומה של הרשות, קיבלנו נתון שלישי: ההוצאה הציבורית לחינוך בכל רשות.

את כל אחד משלושת הנתונים האלה חילקנו במספר התלמידים ביישוב (על פי הלמ"ס). כך הגענו לשלושה נתונים מרכזיים: ההוצאה הממוצעת לתלמיד של הרשות המקומית ממקורותיה, ההוצאה הממוצעת של משרד החינוך לתלמיד ברשות המקומית וההוצאה הציבורית המשותפת לתלמיד בכל רשות מקומית.

לחישובים אלה יש כמה מגבלות. למשל, משרד החינוך סבור שצריך לחשב כל דרג חינוך בנפרד וכן שאין להכליל בחישוב לתלמיד את הוצאות החינוך שאינן מועברות לבתי הספר. עם זאת, לדעתנו יש לחשב את כל הוצאות החינוך ביישוב ולא רק של בתי הספר, מה גם שאין נתונים על הוצאות הרשות לפי דרג חינוך.

כל זמן שהממשלה והרשויות אינן מספקת את הנתונים, החישובים שהבאנו כאן הם כנראה הטוב ביותר שהציבור יכול לקבל.

איסוף ועיבוד נתונים: דורון ברויטמן