• תפריט
חדשות נדל"ן

הרפורמה גוססת, אישורי הבנייה נתקעים

ביטול הבחירות הביא להיעלמותה של רפורמת המרפסות של נתניהו מהשטח ובכך ויתרה הממשלה על הדרך לקיצור עבודת הוועדות המאשרות תוכנית לבנייה בישראל. "כלכליסט" מציג: היזם משלם בזמן יקר והציבור משלם ביוקר על הדירות

שי פאוזנר 09:4314.06.12

מי שסבר שההחלטה בחודש מאי על ביטול הבחירות תחיה מחדש את הדיון הציבורי בעתידהרפורמה בתחום התכנון והבנייה בישראל - רפורמת המרפסות של בנימין נתניהו - טעה. בכירים בממשלה הודו בפני "כלכליסט" בשבועות האחרונים כי לא מתקיימים למעשה דיונים מכל סוג על עתיד הרפורמה. למרות הבעיות הרבות בחוק החדש, העובדה שקיים סיכוי סביר שלא תתבצע כל רפורמה אמיתית בתחום רגיש זה בשנים הקרובות - היא בשורה רעה לא פחות.

 

לנוכח מותה האפשרי של הרפורמה, "כלכליסט" בדק כיצד נראה כיום בפועל הליך אישור תוכנית לבניין בישראל. קבוצת אנשי מקצוע בכירים המלווים שנים ארוכות את גופי הבנייה בישראל משרטטים את התהליך שאמור לפי החוק לארוך כשנה עד הליך הרישוי. אלא שבפועל הם מצביעים על כך שסרבול עבודת הוועדות השונות המעורבות בתהליך עולה ליזמים בזמן ולציבור בכסף. הליך אישור תוכנית הוא רק ההקדמה שלאחריה נדרש היזם לקבל גם רישוי בנייה - הליך מסורבל בפני עצמו שיכול להאריך בשנה עד שנתיים את התהליך כולו.

 

כך מקבלים אישור לתוכנית בנייה בישראל - לחץ כאן

 

1. התכנון

 

המצב כיום: שלב התכנון הוא השלב המקדמי והארוך, שבו נקבעות זכויות הבנייה בקרקע. במקרים רבים יזמים רוכשים את הקרקע לאחר שכבר אושרה לגביה תוכנית בניין עיר (תב"ע). במצבים אלה, אם הם לא מעוניינים או לא מבקשים להגדיל את זכויות הבנייה, הם מתחילים למעשה ישירות מהשלב השני: שלב הוצאת רישיון הבנייה, ההיתר.

תכנון המקרקעין בנוי בשכבות. בחלק העליון יש תוכניות ארציות (אותן מאשרת הממשלה), אחריהן באות התוכניות המחוזיות, אשר מאושרות במועצה הארצית לתכנון ובנייה ואחריהן ישנן תוכניות מקומיות המאושרות בוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה ותוכניות מוגבלות שמאשרות הוועדות המקומיות. בשלב הבא מבוצע רישוי הבנייה.

 

לפני שהיזם יכול בכלל לעשות משהו, עליו לבדוק אם השינוי שהוא רוצה לעשות תואם את התוכניות המחוזיות והארציות, שכן אם הוא אינו תואם תוכניות אלו, הוא לא יוכל לשנותן בעצמו ויהיה עליו להמתין שנים רבות עד שתוכניות אלו ישתנו.

 

אם התוכנית שיזם מבקש לקדם תואמת את התוכניות הארציות והמחוזיות, הפעולה הראשונה שהיזם צריך לעשות היא לשכור מתכנן ולהגיש את התוכנית לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, אשר היא בעלת הסמכות לשנות את ייעוד הקרקע. כבר בשלב זה נעזרים היזמים, נוסף על המתכנן, גם בייעוץ מקצועי של עורכי דין (כאשר יש צורך בפרשנות התוכניות הקיימות ותוכניות ארציות ומחוזיות, או שעולות שאלות בעלות וזכויות משפטיות), יועצי תנועה, יועצי איכות סביבה ושמאים, הדרושים לתכנון הפרויקט.

 

הדמיה של התוכנית "אין לי עיר אחרת" בת"א הדמיה של התוכנית "אין לי עיר אחרת" בת"א צילום: הדמיות גודוביץ אדריכלים

 

הבעיות: "המועדים המפורטים כאן הם המועדים הקבועים בחוק, אך למרבה הצער, במרבית המקרים, מוסדות התכנון אינם עומדים, בלשון המעטה, בזמנים הללו ולעתים קרובות תוכניות נסחבות חודשים ואף שנים ארוכות, אפילו בשלבים הראשוניים של הכנת התוכנית", אומר עו"ד ניר שטרן ממשרד המבורגר עברון.

 

קבלת המלצת הוועדה המקומית, זו שכפופה לראש המועצה המקומית, לאישור תוכנית היא שלב ראשון בדרך הארוכה הזו - התוכנית מועברת תחילה לוועדה המקומית אשר צריכה בתוך 60 ימים להעביר את המלצתה לוועדה המחוזית. עו"ד חיים וינטרוב, ממשרד המבורגר עברון, מסביר כי היא יכולה להמליץ על התוכנית, על דחייתה או על שינויים בתוכנית. לוועדה המקומית יש שבעה ימים נוספים להעביר את התוכנית ליזם. "לאחר מכן, ליזם נותרים 15 ימים להגיש ערר לוועדה המחוזית על המלצת הוועדה המקומית, אם היא לא לרוחו", הוא מוסיף.

 

עו"ד זיו כספי ממשרד גינדי כספי מבהיר כי בפועל, ההליך אורך יותר זמן, שכן הוועדות המקומיות דורשות שהתוכנית תועבר למחוזית, וכך נאלץ היזם לשלם עבור שירותי היועצים השונים. "יתרה מזו, הבדיקה טרם ההעברה אורכת זמן. הוסף לכך דרישות שלעתים מתווספות כגון כתבי שיפוי, הסכמי פיתוח - עם הרשות המקומית, וראה כי ההליך אינו סביר".

 

הוא מציין כדוגמה מקרה שבו ייצג בעלי קרקע פרטיים בתוכנית שינוי ייעוד של 1,300 יחידות דיור בראשון לציון בקרקע המיועדת לפיתוח עירוני (על פי תמ"מ 3/21). "התוכנית עדיין לא הועברה לוועדה מחוזית, אף שאושרה במקומית לפני כשנה", מספר כספי.

 

עו"ד ברק קינן ממשרד עו"ד הרטבי בורנשטיין בסון ושות' מספר כי "ברמת השרון הוגשה תב"ע לבניית מגדלים במתחם שבסמוך לו שכונת קוטג'ים. הליכי אישור התוכנית נמשכו כשמונה שנים. היזם נאלץ לתקן את התוכנית בכמה סבבים לאור החלטות שונות והתנגדויות. אחת הסיבות לעיכוב היתה היסוס של הוועדה המקומית להמליץ לאשר תוכנית שהיא שנויה במחלוקת".

 

מה הוצע ברפורמה: עו"ד ברק קינן אומר כי לפי רפורמת המרפסות "אמורה לקום ועדה תכנונית אחת שתדון בתוכנית, במקום המבנה הדו־שלבי כיום הכולל תכנון ורישוי בנפרד".

 

2. הבדיקה המוקדמת

 

המצב כיום: לאחר שהוועדה המקומית המליצה על התוכנית, היא עוברת לבדיקה מוקדמת אצל מתכנן המחוז, איש משרד הפנים, אשר יכול להחזירה ליזם עם הערותיו בתוך 30 יום מיום שהועברה לוועדה. לאחר שהוחזרה התוכנית, מתכנן המחוז יערוך בדיקה מקדמית נוספת, ובתוך 30 יום מהמועד שהיזם העביר את התוכנית, היא תתוקן וחוזר חלילה. וינטרוב: "אם מתכנן המחוז סבור שדרושה לו חוות דעת מגורם כלשהו, הוא רשאי להאריך את המועד ב־30 יום נוספים".

 

הבעיות: לדברי כספי, "בעולם האמיתי מדובר בלוח זמנים לא ריאלי. הבדיקות בוועדות מחוזיות אורכות זמן רב. בבאר יעקב למשל תוכנית 1517 להקמת 3,000 יחידות דיור, שאך לאחרונה נידונה במחוזית, היתה תקועה חצי שנה. אנו רואים שאפילו אם הרשות מכירה בחשיבות התוכנית, כפי שנהג ראש המועצה בבאר יעקב, זו עדיין לא ערובה לאישור מהיר".

 

קינן מוסיף כי "תוכניות בהיקף גדול כרוכות בחוות דעת והתייחסות של משרדי ממשלה. היה ראוי שבוועדה התכנונית יהיה נציג מכל משרד המוסמך לתת חוות דעת. זה בלט למשל בפרויקט בהוד השרון על גבול כביש גהה שבו נקבע כי דרוש אישור משרד החקלאות לבנייה. בפנייה למשרד טענו שם כי לא נותנים אישורים מסוג זה. כך היזם מתרוצץ בין הרשויות שאינן מתאמות ביניהן את הדברים".

 

מה הוצע ברפורמה: הרפורמה לא הציעה טיפול בבעיות אלה.

 

3. הפקדה לעיון הציבור

 

המצב כיום: עד כאן בוצע ההליך מאחורי דלתות סגורות. השלב השלישי הוא שלב הפקדת התוכנית לעיון הציבור. בתוך 60 יום מהמועד שבו הוגשה תוכנית לוועדה, או חודשיים מהמועד שבו הוגשו לה מסמכים מתוקנים והשלמות נדרשות מהבדיקה המוקדמת, רשאית הוועדה להחליט על הפקדת התוכנית, או לדחותה על הסף. ניתן להאריך תקופה זו ב־30 יום נוספים.

 

לדברי עו"ד שטרן, "אם מוסד התכנון קבע תנאים להפקדת התוכנית, ליזם יש שישה חודשים למלא את התנאים. בתום תקופה זו, אם לא עמד בתנאים, הוועדה יכולה תוך 30 יום לעשות זאת במקומו. אם לא תעשה כן, החלטת ההפקדה מבוטלת. אם מולאו התנאים, תפורסם התוכנית להפקדה".

 

הבעיות: קינן מציין כי "התנאים תלויים בגורמים שונים שלא בהכרח קשורים זה לזה, ואין סנכרון ביניהם. לכן, ברוב המקרים הזמן ארוך מחצי שנה. לדוגמה, בתוכנית סמינר הקיבוצים בתל אביב היזם ביקש הארכה וקיבל. רק לאחר זאת הצליח לעמוד במועד ולהשלים את מלוא התנאים. זה דבר שגרתי".

 

האדריכלית רננה ירדני מספרת: "ליוויתי תוכנית של מתחם עירוני קטן בתל אביב, שנתקעה בוועדה המקומית תל אביב יותר משנה מיום ההפקדה ועד להפקדה בפועל. וכך גם תוכנית לבניין בן עשר קומות בהרצליה שנתקעה בשלב זה עשרה חודשים. היו שם סיבות רבות כמו חוסר תיאום עם משרדי ממשלה, קושי בהחתמת כל בעלי הקרקע או המינהל על אישור התוכנית. לא ייתכן שקבעו 'גזירה שווה' לכל סוגי התוכניות לכל הגדלים, מדן ועד אילת, זה לא סביר. צריך לקבוע שניתנת לוועדה הזכות להחליט אם יש הצדקה להארכה".

 

אם לא די באלה, הרי שבשלב זה רשאי שר הפנים לקבוע כי התוכנית מצריכה את אישורו. לדברי וינטרוב, "אם השר עשה זאת, לא ניתן לאשר את התוכנית ללא אישורו או 30 יום מהמועד שהתוכנית הועברה לאישורו מבלי שהשר מסר את החלטתו".

 

אם מדובר בקרקע חקלאית או כזו שסמוכה לחוף הים נדרש לרוב גם אישור של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (הולקחש"פ), או הוועדה לשמירת הסביבה החופית. אישור התוכנית בוועדות אלו יכול להוסיף בין 90 ל־210 ימים לתכנון. זה תלוי בין היתר אם מוגש ערר, או בקשה לדיון נוסף בהחלטה.

 

מה הוצע ברפורמה: עו"ד עופר טויסטר מציין כי לפי הרפורמה, הולקחש"פ תיסגר. ירדני מוסיפה: "בחוק החדש נקבע שאם היזם לא עמד בתנאים ההפקדה מתבטלת".

 

4. ההתנגדויות

 

המצב כיום: הגשת התנגדויות היא השלב היצרי והבעייתי ביותר בהליך התכנון. מי שיכול להתנגד לתוכניות בנייה על פי החוק, רשאי להגיש את התנגדותו לתוכנית חודשיים מיום פרסומה. מוסד התכנון יכול להאריך את התקופה בחודש נוסף. כאן גם נכנסים היועצים - עורכי דין, אדריכלים וכדומה, לפעולה.

 

לדברי שטרן, "אם לא הוגשו התנגדויות לתוכנית, יראו את התוכנית כמאושרת אחרי 30 יום או שהוועדה החליטה אחרת בתוך אותם 30 יום. אם הוגשו התנגדויות לתוכנית, הוועדה המקומית רשאית להגיש התייחסות להתנגדויות בתוך 21 יום מתום תקופת ההפקדה".

 

הבעיות: עו"ד טויסטר מציין כי "חלק גדול מאנשי התכנון נתקלים בהתנגדויות. חלקן התנגדויות סרק וחלקן נועדו לסחיטת טובות הנאה. חשוב להבין כי אין סנקציה אמיתית על התנגדות סרק". הוא מספר על פרויקט שבו יזם העביר זכויות בנייה ממקום אחר לשכונת מונטיפיורי בתל אביב, "זהו מקרה חריג, שבו ועדת הערר פסקה הוצאות של 5,000 שקל על מתנגד שנקבע שהתנגדותו היתה קנטרנית. אבל זה לא סכום מרתיע", הוא אומר.

 

עו"ד אריאל קמינקוביץ ממשרד גולדמן, ארליך, אדלשטיין מוסיף: "ככל שהתוכנית כוללת שטח גדול יותר למגורים, הרי שיש צורך לאזן בין שטחי בעלי הקרקעות השונים ללוחות הזמנים. לזה יש להוסיף בשקט עוד כמה שנים של התכתשויות על הזכויות - הבעלות בשטח התוכנית החדשה. רק זה אורך בין שנה לשלוש־ארבע שנים ולפעמים יותר".

 

כיום למשל, מתנגדת קבוצת תושבים מתל אביב לתוכנית לשינוי ייעודה של תחנת משטרת דיזנגוף למלון ומגורים, בטענה כי הוא יפריע מבחינה תחבורתית וייצור בעיות חניה, ובשל היעדר מבני ציבור באזור. השמאי ארז כהן, שנתן הערכת שווי לכדאיות הכלכלית של הפרויקט, אומר: "החלקה מיועדת על פי תוכנית מנדטורית להיות אדמות ממשלה ואין בה הגדרה של שימוש מראש בשטח. דווקא פעילות תחנת המשטרה היוותה מטרד לא קטן לתושבי הסביבה. המדינה מכרה את המקום ב־2006 במכרז, והרוכש הכין תוכנית לשינוי ייעוד החלקה לבית מלון של 160 חדרים עם חניון תת־קרקעי, אך למרות זאת התושבים מתנגדים ומעכבים אותה כבר חמש שנים".

 

קינן אומר כי "במקרה שבו תוכנית מופקדת על ידי ועדה מחוזית להתנגדויות, נדיר כי ההתנגדות תתקבל. בדרך כלל בהתנגדויות מתקבלים תיקונים שוליים. תוכנית סמינר הקיבוצים למשל עברה במשך עשר שנים במוסדות התכנון. מרבית ההתנגדויות נדחו למעט שיפורים קלים".

 

מה הוצע ברפורמה: הרפורמה של נתניהו היתה אמורה לבצע מהפכה בתחום ההתנגדויות. לדברי ירדני, "לפי החוק החדש, למרות ההתנגדויות, האפשרות לדיון בוועדה המחוזית נמחקת". בין השאר קובעת הרפורמה סמכות רחבה יותר לוועדה המקומית. ירדני מעריכה כי "הדבר יקשה שבעתיים על יו"ר הוועדה, ראש העיר, לקבל הכרעות על התנגדויות של תושבי עירו גם אם התכנון העירוני הכולל לעתים מוצדק".

 

בנוסף, בחוק החדש התוכנית תצטרך לעבור בקרה גם של ועדות משנה מחוזיות (תשתיות, דרכים וכדומה) וכמובן את כל המסלול בוועדה המקומית. "עם זאת, ברפורמה לא מוצע כל פתרון לסבך הבירוקרטי שנוצר בעקבות חוסר תיאום בין רשויות רלבנטיות להתנגדות, למעט העובדה שבמקום ועדה מחוזית אחת היו אמורות להיות שלוש ועדות משנה. במקום ריכוז שיכול להועיל, ביזור שיזיק עוד יותר", אומרת ירדני.

 

5. אישור התוכנית

 

המצב כיום: השלב האחרון הוא אישור התוכנית. תוכנית נכנסת לתוקף 14 יום מיום פרסומה בעיתון וברשומות. הליך שבפני עצמו יכול להימשך כמה שבועות עד חודשים. לדברי וינטרוב, "הוועדה צריכה להחליט תוך שלושה חודשים מתום תקופת ההפקדה אם לאשר את התוכנית, לשנותה או לאשרה. אם מדובר על תוכנית החלה על כל העיר, או המרחב התכנוני, הוועדה צריכה להחליט תוך 10 חודשים. שר הפנים רשאי להאריך את התקופה בשלושה חודשים נוספים".

 

הוא מוסיף כי אם הוועדה לא עמדה במועדים לאישור התוכנית, יו"ר הוועדה המחוזית צריך למנות ועדה מיוחדת להשלמת תוכניות בתוך 30 יום מהמועד שבו צריכה היתה הוועדה להחליט. ישנה אף אפשרות להגיש ערר על החלטת הוועדה המחוזית למועצה הארצית (הגוף העליון בתחום התכנון), אשר יכולה להאריך את הטיפול בתוכנית בלפחות 120 יום נוספים.

 

הבעיות: לדברי עו"ד טויסטר, "עד לאחרונה היה מקובל שלא עומדים במועדים ואין חובה למנות ועדה להשלמת תוכניות. אך בית המשפט העליון קבע שזו פרשנות לא נכונה לחוק לאפשר איחור ולמנות גוף שיחליף את הוועדה. למשל, היה מקרה שבו החליטה הוועדה המחוזית ברחובות לאשר הרחבה של מחלבה של תנובה בעיר. אך מכיוון שלקח זמן להשיג את האישורים הרלבנטיים ביטלה הוועדה המחוזית את התוכנית ובית המשפט אף תמך בהחלטה זו".

 

לדברי ירדני, "המנגנון של הוועדה להשלמת תוכניות יעיל אם משתמשים בו נכון, ובסמכות של הוועדה המחוזית. הוועדה להשלמת תוכניות מתאימה בעיקר כשתוכניות נתקעות בגלל בירוקרטיה או השפעת הפוליטיקה ברשות מקומית. לא משתמשים במנגנון הזה במידה מספקת".

 

מה הוצע ברפורמה: טויסטר מזכיר כי על פי הרפורמה של נתניהו, לא תהיה כלל אפשרות להאריך מועדים. "לא תהיה סמכות לגורם מסוים כמו שר הפנים להאריך זמן אישור תוכנית כמקובל כיום. קבלנים אומרים כי זה מרתיע מליזום תוכניות חדשות. בחוק החדש, תוכנית שתעוכב, ולא משנה בגלל מי, תגרום ליזם לחזור לנקודת ההתחלה. אנחנו לא בשוויץ. בוועדה מחוזית מרכז למשל היו תקועות תוכניות תקופה ארוכה, כי לא מונה להן שמאי. מה יכול לעשות היזם במקרה כזה? הוא ימצא את עצמו מתחיל מבראשית".

  

בטל שלח
    לכל התגובות
    x