חוק ההסדרים המצומצם של לפיד מפספס מכל הכיוונים

חוק ההסדרים, הנלווה בכל שנה לאישור תקציב המדינה, הוא כלי שמחד מאפשר לקדם רפורמות משמעותיות במשק, ומאידך מנציח שיטת עבודה בעייתית שזוכה לביקורת רבה. כדי להתמודד עם הביקורת הודיע שר האוצר יאיר לפיד לפני כמה חודשים שהשנה החוק יהיה מצומצם. השאלה שנשאלת, אם כך, היא איך במצב כזה לפיד ומפלגתו מתכוונים לממש את ההבטחות שלהם לרפורמות מרחיקות לכת, שיאפשרו למשק לצמוח ויטפלו לפחות חלקית בנטל הנח על צוואר הציבור.

במסגרת חוק ההסדרים המצומצם דיבר לפיד על העברתן של ארבע־חמש רפורמות שעוסקות בנושאים הקשורים לתקציב. הבעיה היא שבמקום רפורמות גדולות ומשמעותיות, חוק ההסדרים כולל השנה למעשה רק חוקים מינוריים יחסית: שינוי בחוק האנג'לים שנועד להגדיל השקעות בחברות חדשות, הקמת רשות לאומית לחדשנות, סגירת שתי פרצות מס וריכוז סמכויות הפיקוח על המחירים שכרגע מפוזרות בין כמה משרדים.

ירום אריאב, לשעבר מנכ"ל משרד האוצרצילום: גיא אסיאג

לא רק שהרפורמות שהובטחו די דלות, אלא שהאוצר הוכיח שאין לו כוונה או רצון אמיתי להתעקש על העברתן. כל רפורמה דורשת עימות, אך כלל לא ברור שיש מי שמוכן לנהל אותו. כך למשל, אחת הרפורמות שהיו אמורות להיות חלק מחוק ההסדרים נגעה לשוק חלב הצאן, שמונה כיום רק 140 מגדלים מורשים. באוצר התכוונו לפתוח את שוק חלב הצאן לתחרות ולהגדיל את מספר מכסות הייצור, וטרחו לציין כמה המהלך משמעותי וכי למרות שמדובר בשוק קטן מאוד הוא צפוי להתפתח. ואולם, בסופו של דבר, בעקבות לחצים מצד מגדלי הצאן, התקפלו במשרדי האוצר והחקלאות וויתרו על תיקון עיוות מכסות הייצור של חלב הצאן. הציבור ימשיך בינתיים לקנות גבינות במחירים מופקעים.

שיטה שנויה במחלוקת

חוק ההסדרים חוקק ב־1985 במסגרת התוכנית הכלכלית לייצוב המשק, כשהאינפלציה היתה מעל 400% והיתה מצוקה ענקית בכל הנוגע לשימוש במטבע זר. הבעיה העיקרית בחוק היא הצורה שבה הוא מאפשר להעביר שורה ארוכה של חוקים מורכבים בתוך זמן קצר בלחץ של אישור התקציב. לממשלה מוקצה בדרך כלל שבוע כדי לבחון ולאשר את התקציב עם החוק, ולכנסת מוקצים כחודשיים כדי לאשר את התקציב עד סוף דצמבר, כולל הקריאות והדיונים בוועדותיה. השיטה הקבועה של פקידי האוצר להעברת רפורמות בדרך הזאת היא הכנסת "עזים" עם פרופיל גבוה לחוק, שבמהלך המשא ומתן עליו הם מסכימים להוציא אותן כפשרה כל עוד הרפורמות האמיתיות נשארות ומאושרות מבלי שמתקיים עליהן דיון מעמיק.

עם הרפורמות היעילות שספק אם ניתן היה להעביר בדרך אחרת נמנות הרפורמה בארנונה ב־1992, הרפורמה בתאגידי המים מ־2006 והרפורמה בשוק הסלולר, שהושגה בשורה של תיקוני חקיקה שנעשו במסגרת חוק ההסדרים לפני שלוש שנים.

עם זאת, למרות הצדדים הטובים החוק כאמור זוכה ללא מעט ביקורת. השיטה הזאת "מסכנת את הדמוקרטיה" לפי פרופ' אבי בן בסט, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר. לדבריו, "הכשל הכי גדול בשנתיים האחרונות הוא שאין רפורמות. אם שר האוצר לא רוצה להגיש הרבה שינויים דרך חוק ההסדרים כי הוא לא רוצה להעביר רפורמות, זה רע מאוד, אך הפתרון הוא לעבור לכביש הראשי - לערוך רפורמות בחקיקה רגילה".

אבי בן בסט, מנכ"ל משרד האוצר לשעברצילום: עומר מסינגר

ההזדמנות מתפספסת

"דווקא בתקופה כזו, כשהמשק מצד אחד נכנס לסוג של האטה ומצד שני צריך להתמודד עם אתגר תקציבי גדול שהוא הגדלת גירעון, חשוב לבצע רפורמות", אומר ירום אריאב, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר, בהתייחסו להחלטה ששר האוצר וראש הממשלה צריכים לקבל לנוכח דרישות מערכת הביטחון לתוספת תקציב של 6.5–9 מיליארד שקל השנה בעקבות מבצע צוק איתן ועוד 19.5 מיליארד שקל ב־2015.

"הגדלת גירעון היא בעייתית מעבר לתחום מסוים, אבל אפשר לקבל את זה בהבנה רבה יותר אם בד בבד מחוללים רפורמות גדולות, כי זה בסופו של דבר מחזיר את האמון גם של המערכת הכלכלית וגם של חברות הדירוג, שרואות שההנהגה הכלכלית נחושה ורצינית. כל זה לא קורה עכשיו".

אם הדרך היעילה ביותר להגדיל את הצמיחה היא רפורמות, הרי שנתוני המאקרו של ישראל זועקים לשינוי. רק בשבוע שעבר פרסם האוצר כי תחזית הצמיחה של 2014 ירדה ל־2.4% במקום ל־2.9%, ותחזית הצמיחה ל־2015 ירדה מ־3% ל־2.8% (וזה עוד כאשר היא מתבססת על תחזיות אופטימיות של גידול בסחר העולמי). תפקידו של האוצר הוא למנף תקופות כאלה כדי להוביל שינויים שהמשק משווע להם בתחומי התשתיות, האנרגיה, התחבורה, החינוך, הביטחון ועוד.

כעת לא רק שתקציב המדינה בקושי מוטה צמיחה ומוקדש במחציתו לתקציב הביטחון, אלא שגם התוכנית הכלכלית שמלווה אותו נמנעת מלדרוך למישהו על הרגל ומשאירה את הכל כשהיה. לממונה על התקציבים באוצר אמיר לוי יש במגירה רפורמה מוכנה או כמעט מוכנה לכל נושא סביר שניתן להעלות על הדעת. ואולם, נראה שדווקא מלמעלה מי שהבטיח לנו שינוי ופוליטיקה חדשה שדואגת לכולם מפחד כעת מעימותים, ואף שהבטיח לנו "שינוי סדרי עדיפויות", לפיד נותן לנו תקציב ומשק שהוא "העתק־הדבק" ואפילו פחות של אותה הדייסה שהאכילו אותנו בה עד כה.