הפחתת מסים עכשיו עוד תעלה לנו ביוקר

שר האוצר יאיר לפיד הנחה את פקידי משרדו — את אגף התקציבים ואת אגף מינהל הכנסות המדינה — לבדוק אם תיתכן הקלה במסים בתחילת 2014. כלומר, אם אפשר יהיה להוריד את המע"מ, או להעלות את מס ההכנסה בשיעור נמוך יותר מזה שנקבע בעת אישור תקציב המדינה.

מדובר בבדיקה ראשונית, שבכל מקרה היתה נעשית לקראת סוף השנה, כפי שמחייב החוק. כיוון שמדובר בתקציב דו־שנתי לשנים 2013–2014, משרד האוצר מחויב לייצר תחזיות מאקרו־כלכליות לקראת סוף השנה — לגבי קצב הצמיחה, גודל הגירעון, גובה הכנסות המדינה וכן הלאה — ולהביאן בפני הכנסת באופן פומבי. שר האוצר לפיד ניצל את הבדיקה הזו, שנעשית בכל מקרה, כדי להנחות את הפקידים לבדוק אם אפשר להקל בנטל המס.

עד כאן העובדות. מכאן מתחיל הסבך הכלכלי־פוליטי. בסבך הזה יש כמה שחקנים, הרבה מאוד נתונים — רק מקצתם גלויים לציבור — ולא מעט כוחות שמושכים לכיוונים מנוגדים, כל אחד מהאינטרס שלו. "כלכליסט" מציג: כך נראים מאחורי הקלעים של הקרב הכלכלי־פוליטי על תקציב המדינה לשנת 2014.

1. הזירה הפוליטית: נתניהו היה הראשון לזהות

הראשון לזהות שמתקרבת הזדמנות פוליטית להוריד מסים היה, כמו תמיד, ראש הממשלה בנימין נתניהו. בנאום כלכלי יוצא דופן בישירותו בכנס קיסריה בשבוע שעבר אמר נתניהו "אסור לכסות גירעונות במיסוי עודף. צריך לשמור על רמת מיסוי סבירה. ואם שומרים על רמת הוצאות סבירה, שומרים גם על רמת מיסוי סבירה. היעד הזה אמנם מתנגש עם הפופוליזם שאומר שצריך לעשות דברים רק על ידי מיסוי גבוה. אני מעולם לא פעלתי מההיגיון הזה. לפעמים תיקנו כי המציאות הפוליטית כפתה, אבל צריך לפעול לריסון הממשלה ולמיתון המיסוי כדי להמשיך את הצמיחה".

הדברים של נתניהו, כך מתברר כעת, לא נאמרו בחלל ריק. משנתו הכלכלית של נתניהו — מסים נמוכים, הוצאות ממשלתיות מצומצמות — תואמת את זו של שר האוצר לפיד ואת תפיסתו העקרונית של אגף התקציבים במשרד האוצר. נתניהו, לפיד ואגף התקציבים, כברירת מחדל, פועלים להקטנת המיסוי ולהקטנת הוצאות הממשלה. השאלה היא שאלה של מידה — האם המסים גבוהים מדי? האם הוצאות הממשלה גבוהות מדי?

התשובה אינה כלכלית, אלא פוליטית. כל עוד השניים הולכים יחד — מסים גבוהים והוצאות ממשלה רחבות או מסים נמוכים והוצאות מצומצמות — הכל בסדר מבחינה כלכלית. הבעיה מתחילה אם יש שילוב בין מסים נמוכים והוצאות גבוהות.

נתניהו מבין היטב את הכללים הכלכליים, ויודע גם שההכרעה היא פוליטית. לכן, כשחזר ועמד על משנתו הכלכלית בשבוע שעבר, אחרי תקופה ממושכת מאוד שבה לא התבטא בישירות כזו בעניינים הכלכליים, לא לחינם הציג נתניהו את שני הדברים יחד: הורדת מסים עם צמצום הוצאות הממשלה.

במידה רבה, נתניהו הניח את האקדח על השולחן במערכה הראשונה, וכעת זה כבר מתגלגל אל הפקידים במשרד האוצר, דרך שר האוצר עצמו: הפקידים בודקים לא רק אם אפשר להוריד מסים, הם בודקים גם אם אפשר לצמצם את הוצאות הממשלה.

בינתיים, אתמול שאלה ח"כ תמר זנדברג במליאת הכנסת את סגן שר האוצר מיקי לוי מה קורה עם העודפים התקציביים, וזה ענה באופן רשמי כי "צריך לנהוג באחריות עם העודפים, כי אולי יהיה מצב גיאו־פוליטי בעייתי בשנת 2014".

נתניהו. דוחף לצמצום הוצאות הממשלה צילום: אלכס קולומויסקי

2. הזירה הכלכלית: האם באמת יש עודף תקציבי?

כדי להבין מדוע הורדת מסים לבדה, ללא צמצום של הוצאות הממשלה, היא תסריט לא סביר (לפחות לא מבחינה כלכלית. לזירה הפוליטית יש חוקים משלה), צריך להתעכב לרגע על האופן שבו בנוי תקציב המדינה.

לתקציב המדינה יש שני צדדים: צד ההוצאות — הכסף שמוציאים משרדי הממשלה והיחידות השונות לשירותים ממשלתיים כמו חינוך, ביטחון ובריאות, וצד ההכנסות — הכסף שנכנס לקופת המדינה, בעיקר ממסים. הפער בין ההוצאות לבין ההכנסות הוא הגירעון הממשלתי (או העודף, אם ההכנסות גבוהות מההוצאות, מה שכמעט לא קורה אף פעם).

בתמצית, אם המדינה מורידה מסים אבל ההוצאות שלה ממשיכות לגדול, הרי שהגירעון בתקציב עלול לגדול, בעיקר אם קצב הצמיחה במשק יורד או לא גבוה מספיק. זאת משום שלקופת המדינה לא ייכנס מספיק כסף שיכול לתמוך בהוצאות הממשלה. במקרה כזה הגירעון גדל ואיתו גדל הצורך של המדינה ללוות חובות (באמצעות הנפקת אג"ח) כדי לממן את הגירעון הזה. ככל שהגירעון גדול יותר, וככל שהיחס בין החובות של המדינה לבין התוצר שלה גדול יותר, כך הריבית שהמדינה תצטרך לשלם על נטילת ההלוואות לכיסוי הגירעון תהיה גבוהה יותר.

לפיד. האוצר מחויב לבדיקת הנתונים לקראת 2014 צילום: אוראל כהן

אחרי שנים של גירעונות גדולים, הגענו למצב שבו בערך שליש מתקציב המדינה מדי שנה — כ־138 מיליארד שקל — מופנים לטובת החזר חובות ותשלומי ריביות על החובות האלה, במקום לשירותים שהממשלה נותנת לציבור.

על פי הנתונים המעודכנים של החשב הכללי, חלק ממשרדי הממשלה לא מצליחים להוציא את כל התקציב שלהם. אלה "העודפים התקציביים" שמתוכם קיבל משרד הביטחון תוספת של 2.75 מיליארד שקל לפני שבועיים.

מי שלא מצליחים להוציא את מרבית הכסף שהועמד לרשותם ומייצרים "עודפים" הם משרד התחבורה, משרד האנרגיה והמים ומשרד הכלכלה, בין היתר. המשרדים האלה הוציאו מתחילת השנה רק 75% מהתקציב שהוקצה להם. משרד האוצר לא מגלה לציבור את נתוני ביצוע התקציב על כל משרד בנפרד, אולם אפשר להעריך שחלק לא מבוטל מתת־ביצוע התקציב הזה הוא בתחום התחבורה, שתקציבו עומד על יותר מ־14 מיליארד שקל. במשרד התחבורה הכחישו אתמול וטענו דווקא כי הם מוציאים את כל התקציב שמוקצב להם.

אם במשרד האוצר יגלו שמדובר בעיכוב טכני וכי הכספים האלה הולכים לצאת בשנה הבאה בכל מקרה, יהיה קושי לקצץ בתקציב. אולם אם יגלו באוצר שמשרד התחבורה פשוט קיבל יותר כסף ממה שהוא מסוגל להוציא בתוך שנה, הקיצוץ יעלה על השולחן, ובמהירות.

במקביל, רשות המסים גובה יותר כסף ממה שמשרד האוצר חזה שהיא תגבה. חלק ניכר מהגבייה העודפת הזו מקורה במכירת ישקר לוורן באפט, כלומר לא משינוי קבוע במשק. למעשה, אם מסתכלים רק על השינוי הקבוע בגביית המסים, רואים כי גביית המסים גבוהה מהתחזית רק ב־1.1 מיליארד שקל.

ובכל מקרה, הכסף הזה לא הולך לקופת האוצר ושוכב שם ללא מעש. בפועל, הכסף הזה לא הולך לשום מקום אלא מנוצל במלואו. כי ככל שהמדינה גובה יותר כסף, כך היא צריכה ללוות פחות כסף על ידי הנפקת אג"ח. לכן עודפי הגבייה משמשים בפועל להקטנת הצורך במימון הגירעון, ואינם מחכים בתור לחלוקה לציבור או למשרדי הממשלה. מי שמחבר את ה"עודפים" האלה ל"עודפי התקציב" פשוט טועה.

בעוד שבועות ספורים יסיים משרד האוצר את גיבוש התחזיות לשנה הבאה. הנתונים שמעניינים את צמרת האוצר בעיקר הם גובה הגירעון, קצב הצמיחה הצפוי בשנה הבאה, גובה ההכנסות ממסים (ומה מתוכם קבוע ולא זמני) וגובה הוצאות הממשלה.

הגירעון הצפוי בסוף 2013, לפי התחזית של בנק ישראל מלפני שבוע, ינוע בין 3.5% ל־4% מהתוצר או יותר מ־30 מיליארד שקל. לשם השוואה, הגירעון בסוף 2012 עמד על 39 מיליארד שקל. זהו גירעון גבוה מאוד, גבוה יותר מהכללים הבינלאומיים שישראל מנסה להיצמד אליהם, כדי לשמור על דירוג אשראי גבוה ולשלם ריבית נמוכה יחסית על החובות.

אם הצמיחה במשק בשנה הבאה היתה צפויה לגדול באופן משמעותי, אפשר היה להוריד את שיעורי המס, בתקווה שהצמיחה, שמלווה לרוב גם בגידול בתעסוקה, תפצה על כך ותכניס יותר כסף לקופה. אלא שעל פי התחזיות של בנק ישראל, קצב הצמיחה בשנה הבאה צפוי להיות נמוך מזה של השנה ולעמוד על 3.4% (בדומה לתחזית של האוצר, שעל פיה נבנה תקציב המדינה). במקביל, התקציב עצמו אמור לגדול בשנה הבאה ב־3.3%, אחרי קיזוז אינפלציה.

במילים אחרות, התקציב אמור לגדול, הגירעון עדיין גבוה וקצב הצמיחה יורד. הפחתת מסים ללא קיצוץ תקציבי בהוצאות הממשלה עלולה להביא להגדלת הגירעון עוד יותר, אף שהוא גם כך גבוה. או כפי שאמר אתמול ל"כלכליסט" פרופ' יוסי זעירא מהאוניברסיטה העברית, "הורדת מסים כרגע תהיה צעד לא אחראי". זעירא, אף שנחשב לכלכלן מהצד השמאלי של הסקאלה — בעד מעורבות ממשלתית גבוהה ומסים גבוהים — סבור שיש לשמור על קצב ירידת הגירעון, משום שהגירעון הנוכחי גבוה מדי. "לצמצם חוב זה דבר טוב, כי יש לך יותר כסף בעתיד להוציא למטרות שונות. לכן אם הם הולכים להוריד מסים, המשמעות היא שהם הולכים גם לקצץ בהוצאות".

זעירא מזהיר כי קיצוץ בהוצאות יכול להגיע ב־2015. אמנם אין עדיין תקציב מדינה לשנה זו, אולם בגלל שהממשלה כבר התחייבה להוציא הרבה כסף למטרות שונות (תוספות שכר, תוספות לביטחון והוצאות נוספות), כבר עתה מעריכים בבנק ישראל שתידרש העלאת מסים נוספת ב־2015, אולי גם ב־2016, אם המדינה רוצה להמשיך ולהוריד את הגירעון.

סטייה מהמדיניות הזו על ידי הורדת מסים משמעותה אחת מן השתיים — או הגדלה של הגירעון, או שמירה על המשך הורדת הגירעון על ידי קיצוצים תקציביים. אלא שקיצוצים הם צעד מסובך מבחינה פוליטית — הם דורשים מהממשלה להגיע שוב לכנסת, לפתוח את התקציב הלכה למעשה ולהעביר קיצוצים בשלוש קריאות בכנסת. זה סיפור שאתה יודע איך אתה נכנס אליו, ולא יודע איך אתה יוצא ממנו. לכן, כדי להצליח במהלך כזה, תהיה הממשלה חייבת להציג לציבור עסקת חבילה בתקווה שהוא ייקח אותה — הורדת מסים מצד אחד, וקיצוצים תקציביים מצד שני. לכו תדעו, אולי עוד יפתחו מחדש את הכל מול ההסתדרות וינסו להעביר קיצוצי שכר. מבחינת משרד האוצר, הכל על השולחן. כמו תמיד.

3. נקודת התפר: שעת המבחן של פקידי האוצר

בסופו של דבר, אחרי שיבחנו את כל הנתונים, פקידי האוצר — בדגש על מנכ"לית משרד האוצר יעל אנדורן (בעצמה בוגרת אגף התקציבים) וראש אגף התקציבים הטרי אמיר לוי — יצטרכו לתת את המלצותיהם בפני הדרג הפוליטי.

הפוליטיקאים, כאמור, שואפים להקטין מסים ולצמצם את הוצאות הממשלה, ועל הדרך לגזור קופון פוליטי מול הציבור. הפקידים, מצדם, אמורים לדאוג כי הממשלה פועלת באחריות ולא מחלקת צ'קים חסרי כיסוי. ב־2009, כשהמשק היה בעלייה, וכשכולם חשבו שישראל צלחה את המשבר הכלכלי ללא פגע, פקידי האוצר לא הצליחו להשתלט על הוצאות הממשלה, וגם לא על הכנסותיה. בזמן שההכנסות ירדו, הממשלה חילקה עוד ועוד כסף. התוצאה בסופו של דבר היתה הגירעון הגדול של 2012.

אם תגיע השעה שבה הפוליטיקאים ילחצו על הורדת מסים, והפקידים יחשבו שמדובר בצעד חסר אחריות, זו תהיה שעת המבחן שלהם. הם יקבלו תמיכה בוודאי מבנק ישראל ומהמועצה הכלכלית במשרד ראש הממשלה שיתנגדו למהלך כזה. אם הם יתקרנפו בפני הפוליטיקאים, המשמעות תהיה הגדלת הגירעון, ומי שישלם אותו בסופו של דבר יהיה הציבור.

בהנחה שהפקידים יגלו איתנות, אזי השורה התחתונה תהיה — לקצץ בתקציב הממשלה או לא, ואיך בדיוק למכור את זה לציבור. היום הזה קרב בצעדי ענק.