בנק ישראל: בשנת 2015 יידרש קיצוץ של 6 מיליארד שקל

להערכה האופטימית ששר האוצר יאיר לפיד חוזר עליה שוב ושוב - שהתקופה הקשה במשק תימשך רק שנתיים - אין כל ביסוס בנתונים הכלכליים. העובדה הלא מפתיעה הזאת התבררה אתמול במלוא חריפותה מניתוח הצעת תקציב המדינה לשנים 2013–2014 והיעדים התקציביים לשנים הקרובות שפרסמה חטיבת המחקר של בנק ישראל. הניתוח של חטיבת המחקר הוא חלק מסקירת ההתפתחויות הכלכליות שיפרסם בנק ישראל בתקופה הקרובה.

סטנלי פישר צילום: מיקי אלון

המסים יצטרכו לעלות שוב ב־2015 וב־2016

מהעבודה של חטיבת המחקר מתברר כי בשנת 2015 יחרגו ההוצאות הצפויות של הממשלה בכ־6 מיליארד שקל מההוצאה המותרת לשנה זו. הפער הגדול, שכאמור יחייב את הממשלה לקצץ בתקציבה סכום זהה, נובע מהעובדה שהרבה מהצעדים שנקטה הממשלה כדי להקטין את הוצאותיה בשנת 2014, כגון דחיית תוספת השכר המובטחת לעובדי השירות הציבורי, הם חד־פעמיים וכן מהתוספת התקציבית לתקציב הביטחון שעליה כבר סוכם.

לדברי מחברי העבודה, המשמעות המעשית של הפער העתידי בין הוצאות הממשלה לבין תקרת ההוצאות בתקציב היא שבשנה וחצי הקרובות לא תוכל הממשלה להחליט על הוצאות חדשות מבלי לקצץ בהוצאותיה בסעיפים תקציביים אחרים.

בהמשך העבודה מסבירים מחבריה כי האתגר הקשה שניצב בפני הממשלה אינו מתבטא רק בתחום ההוצאה התקציבית, אלא גם בתחום המסים.

לדבריהם, גם אם הממשלה תערוך בשנת 2015 את הקיצוץ הנדרש כדי לעמוד בתקרת ההוצאה, יהיה הגירעון באותה השנה גבוה מזה שנקבע על פי תוואי יעד הגירעון הפוחת שאישרה הממשלה בקיץ 2012. נוסף לכך, בעיית הגירעון בתקציב תלך ותחריף בשנים שלאחר מכן.

הסיבה לכך היא שלפי התוואי שקבעה הממשלה אמור יעד הגירעון לרדת בהדרגה בכל שנה ולהסתכם בשנת 2016 ב־2% מהתוצר. לעומת זאת, אם המשק יצמח בשנים הבאות בשיעור שנתי ממוצע של 3.2%, צפוי הגירעון הממשלתי להתייצב עד שנת 2018 על כ־3% מהתוצר. מסיבה זו, מסבירים אנשי חטיבת המחקר של בנק ישראל, כדי לשמור על תקרת הגירעון בשנים 2015 ו־2016 יהיה על הממשלה להטיל מסים נוספים בסכום של כ־4 מיליארד שקל בשנת 2015 ושל כ־7 מיליארד שקל בשנת 2016.

ההוצאה הציבורית תקטן

הניתוח של בנק ישראל מפרט כמה בעיות בתוכנית הכלכלית שהממשלה אישרה לאחרונה. כך למשל מעידים הכלכלנים שהקיצוץ בהוצאות צפוי להקטין את שיעור הצמיחה ב־0.7% בשנה הבאה בהשוואה לאומדנים לפני התוכנית. להערכה חדשה זו יש חשיבות רבה, שכן על פי האומדן האחרון של בנק ישראל, שנערך לפני גיבוש התוכנית הכלכלית, המשק יצמח בשנה הבאה, ללא השפעת הגז הטבעי מקידוח תמר, רק ב־3.3%.

כלכלני חטיבת המחקר מעריכים עוד כי בעקבות חבילת המסים הנוספים שאישרה הממשלה יעלה נטל המס (היחס בין כלל המסים לבין התוצר) בשנה הבאה ביותר מ־1% בהשוואה לשיעורו השנה.

מלבד זאת, הקיצוצים במשרדי הממשלה השונים צפויים להקטין בכמעט 2% את משקל ההוצאה הציבורית בתוצר לעומת הצפי על סמך התוכניות שאימצה הממשלה הקודמת.

ההוצאה הציבורית היא למעשה מה שהממשלה והגופים הקשורים אליה, כמו ביטוח לאומי, מעניקים לאזרחי המדינה בתמורה למסים שהם גובים מהם בתחומים כמו תשתיות תחבורתיות, בריאות, חינוך, רווחה וביטחון פנים.

בשל ההתפתחות הזאת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר צפוי לחזור בשנת 2014 לרמתו בשנת 2012 ולהסתכם בכ־43.5%.

תוכנית הגזירות הנוכחית הכרחית

כדי לאזן את התמונה מציינים כלכלני החטיבה כי התוכנית להפחתת הגירעון היתה הכרחית, שכן בלעדיה היה הגירעון אמור להגיע בשנה הבאה לכמעט 6% מהתוצר ולהמשיך לגדול גם בשנים הבאות.

לדבריהם, גירעון כה גדול היה מעלה במהירות את היחס בין החוב הממשלתי לתוצר, ובסוף העשור היה עלול להתקרב לרמה מסוכנת של כ־100% מהתוצר. "רמת גירעון כזאת", מזהירים עורכי הניתוח בהמשך, "בפרט בהינתן מצבו הטוב יחסית של המשק הישראלי ולאחר שיעד הגירעון כבר הועלה משמעותית באוגוסט 2012, היתה מגדילה את ההסתברות למשבר פיננסי - מצב שתוצאותיו בטווח הבינוני עלולות להיות גרועות בהרבה מהשפעתו של התקציב הנוכחי על הצמיחה.

כמו כן, העלייה בחוב ובשיעור הריבית שהממשלה משלמת עבור הלוואותיה היתה מגדילה לאורך זמן את הוצאות הריבית של הממשלה, שכבר היום גבוהות בהשוואה בינלאומית, וכך מקטינה את היקף המקורות הזמינים שלה לצורך מתן שירותים ציבוריים או לצורך תמיכה בשכבות שונות באוכלוסייה".

בהמשך הניתוח כותבים כלכלני בנק ישראל כי גורם מרכזי לבעיה התקציבית שהממשלה נאלצת להתמודד איתה כעת הוא חוסר המעקב אחר הפער בין עלות התוכניות שאישרה הממשלה בשנים האחרונות לבין תקרת ההוצאות על פי הכלל הפיסקלי שקבעה הממשלה לפני שלוש שנים. להערכתם, היעדר מעקב זה מאיים גם על העמידה בכלל ההוצאה בשנים 2015–2016.

פער זה, הם מציינים, הלך וגדל ככל שהממשלה אימצה תוכניות בתחומי החינוך היסודי, התיכוני והגבוה, התשתיות והבריאות.

עוד לדבריהם, לנוכח הסיכון שהתפתח השנה לאמינותה של המדיניות התקציבית ואשר חייב את הקיצוצים הגדולים בתקציב, חשוב שהממשלה תאמץ בהקדם מערכת אפקטיבית של בקרה על הוצאותיה לשנים הקרובות כדי למנוע חזרה על התהליך שהוביל לבעיה הנוכחית. זאת בפרט בשל גודל ההתחייבויות שנצברו לשנת 2015.

מערכת כזו, אומרים אנשי בנק ישראל, תעקוב אחר התחייבויות הממשלה להוצאות בשנים הקרובות ותדרוש התייחסות מיידית להתפתחות של חריגות מתקרת ההוצאות הקבועה בחוק. נוסף על כך, היא תתרום רבות לאמינות מחויבותה של הממשלה ליעדיה התקציביים ותסייע לצמצם את החריגות החוזרות ונשנות מהם.

את הרעיון שעל הממשלה לייצר מנגנון מעקב ובקרה על ההתחייבויות העתידיות שלה ולוודא שהן עקביות עם מגבלת ההוצאה התקציבית, העלתה לראשונה לפני כמה שבועות המשנה לנגיד בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג. בישיבת הממשלה שדנה בהצעת שר האוצר להגדיל השנה את יעד הגירעון ל־4.65% מהתוצר אמרה פלוג כי למנגנון מסוג זה יש חשיבות רבה, משום שיאפשר לוודא שההתנהלות שהביאה אותנו לבעיה שבה אנחנו מנסים לטפל עכשיו לא תחזור על עצמה. "צורך זה", אמרה אז המשנה לנגיד, "מתחדד לנוכח האתגר הצפוי לממשלה בתקציב 2015. ההתחייבויות לשנת 2015 כבר חורגות מכלל ההוצאה התקציבית".

"בנק ישראל היה מטיל גזירות נוספות"

בסביבתו הקרובה של שר האוצר מאוד לא אהבו לקרוא את תחזיותיה הקודרות של חטיבת המחקר בבנק ישראל. "אנחנו רואים שגם בבנק ישראל מגבים את החלטות הממשלה ושר האוצר", אמרו שם אתמול. "אם זה היה תלוי רק בבנק ישראל, הוא היה מטיל גזירות נוספות על הציבור, כמו מיסוי על קרנות ההשתלמות וביטול הפטור ממע"מ על פירות וירקות, וזאת נוסף לשאר ההתאמות שאושרו בממשלה. גם בבנק ישראל יודעים, כפי שהם כותבים בניתוח, שהמהלכים של שר האוצר היו כורח המציאות".

עוד ציינו בסביבתו של לפיד כי "בתוכנית הכלכלית שאישרה הממשלה יש עידוד ליציאה לעבודה של אוכלוסיות ששיעור ההשתתפות שלהן בכוח העבודה כיום קטן ביותר.

לכן גם אם הממשלה תצטרך בעתיד לגבות עוד מסים, הנטל יתחלק בין יותר אנשים ולכן תוספת הנטל האישית תהיה קטנה יותר".