דחיית דיוני התקציב ל-2013: ממה אפשר לשכוח

ראש הממשלה ושר־העל לאסטרטגיה כלכלית בנימין נתניהו קרוב מאוד להכרעה: לא יהיה תקציב מדינה לשנת 2013 עד לאחר הבחירות. זו המשמעות של ההחלטה שקיבל השבוע עם שר האוצר יובל שטייניץ, שפורסמה אתמול לראשונה ב"כלכליסט", לדחות את תחילת דיוני התקציב בממשלה לאחר החגים. זהו מועד שבשנים כתיקונן מסמן את תחילת דיוני התקציב בכנסת, לאחר תום דיוני הממשלה והניסוח המשפטי של חוק ההסדרים.

1. הכלכלה בעיני הציבור

לאי־היכולת של ראש הממשלה למשול יש מחיר כלכלי ותועלת כלכלית, תלוי את מי שואלים. המשמעות הטכנית של אי־אישור התקציב בכנסת עד 31 בדצמבר היא שהחל בינואר 2013 ועד שהממשלה תאשר את תקציב המדינה, משרדי הממשלה מוגבלים להוציא בכל חודש עד 1/12 מהתקציב של השנה שעברה.

מנקודת מבטו של הציבור הישראלי, יש כאן פגיעה חמורה בהיקף, באופי ובאיכות השירות שהממשלה אמורה לתת לו. מבחינת ההיקף, ברגע שתקציב המדינה עובר לתקציב חודשי בגודל 1/12 מהשנה שעברה, הגידול המתוכנן בתקציב, בשיעור ריאלי של 4.5%, לא קורה. במילים אחרות, הממשלה תיתן לציבור פחות שירותים מהמתוכנן. מבחינת אופי השירותים, משרדי הממשלה יוכלו לבצע מדי חודש רק את מה שהוא כבר בגדר חוזה חתום, בין אם אלה חוזי שכר

חתומים (למשל, תשלומי שכר למורים ולרופאים או תשלומי פנסיה לגמלאי מערכת הביטחון) או חוזים חתומים מול ספקים.

על אלה אפשר להוסיף את מה שהוא מתחייב לפי חוק - למשל, תשלומי קצבאות - ופה זה נגמר. זהו. כל שירות ממשלתי שהוא מעבר לכך, כל תוכנית מתוכננת, כל פרויקט חברתי או אחר, יוק. אפילו התחייבויות ממשלתיות כמו הקמת גני ילדים במסגרת המלצות טרכטנברג, או מכרזים שכבר יצאו לדרך בתחום התשתיות אבל לא קיבלו הרשאה תקציבית מהחשב הכללי, בניית הגדר עם מצרים או מתקן המעצר למסתננים בדרום, פרויקטים חדשים בתחום החינוך, תוספת מיטות למערכת הבריאות - הכל יצטרך לחכות, הכל יוקפא, הכל יחכה למנהיגים שיקבלו החלטות מתישהו.

ומבחינת איכות השירותים, לאיזו איכות כבר אפשר לצפות ממשרדי ממשלה שאפילו לא יהיה להם תקציב לרכוש נייר טואלט חדש? ומלבד זה, ברגע שהממשלה מוציאה כסף רק על מה שהיא כבר מוכרחה, ובעיקר על שכר, היא לא משקיעה במנועי צמיחה, ולכן ההאטה במשק עלולה להחריף.

נתניהו. מעדיף לא להסתכן במחיר הפוליטי של הסברת צעדיו לציבורצילום: אלכס קולומויסקי

2. הכלכלה בעיני האוצר

לעומת זאת, מנקודת מבטם של אנשי אגף תקציבים, היעדר היכולת של נתניהו לקבל החלטה הוא בעיתוי הנוכחי סוג של תרופה. לא תרופה מצילת חיים, אבל גם כמה חודשי חסד זה משהו. ראשית, ההחלטה לא לבנות כעת את תקציב המדינה ל־2013 חוסכת מהאוצר את הצורך לקצץ מיליארדי שקלים שהצטברו כתוצאה משורה של התחייבויות ממשלתיות חסרות כיסוי מהשנתיים האחרונות.

כדי לקבל המחשה עד כמה הקיצוצים האלה אמורים להיות דרמטיים, אפשר להסתכל במצגת שהציג ד"ר עדי ברנדר מחטיבת המחקר בבנק ישראל, בכנס השנתי של האגודה הישראלית לכלכלה בחודש מאי. קיצוץ של 7–10 מיליארד שקל, לפי ברנדר, משול לכל הצעדים הבאים גם יחד: ביטול התוכניות של ועדת טרכטנברג, עם הקטנת סל הבריאות, עם קיצוץ קצבאות הילדים והזקנה ב־10% ועם קיצוץ של 16% בהשקעה בתשתיות. ברגע שעובדים על בסיס תקציב חודשי, הבעיה הזו נדחית למועד אחר.

שנית, גם אם הבעיה רק נדחית בכמה חודשים, הרי שבתקופה כזו של אי־ודאות גדולה כל כך - מבחינת המשבר הכלכלי בעולם, מבחינת המצב הגיאו־פוליטי, מבחינת תמונת המצב בהכנסות המדינה - ייתכן שאפילו חודשים ספורים הם אוויר לנשימה מבחינת האוצר. עד שיגיעו הבחירות, עד שירכיבו ממשלה, משהו מאי־הוודאות עשוי להתפזר, ובניית התקציב תהיה אולי משימה פחות מורכבת. ומלבד זה, ככל שהממשלה מושכת את הזמן, וככל שמשרדי הממשלה מוגבלים מבחינת יכולת ההוצאה שלהם, האוצר צריך לגייס פחות כסף כדי לממן את הגירעון, ולכן הוא חוסך לעצמו עלויות מימון.

ע

נגיד בנק ישראל סטנלי פישרצילום: יותם פרום

ם זאת, באגף התקציבים במשרד האוצר היו מעדיפים לראות תסריט אחר מתממש. הם היו מעדיפים לראות את שר־העל לאסטרטגיה כלכלית, נתניהו, מגייס את הנחישות שהיתה לו כאשר היה שר אוצר בממשלת אריאל שרון, מכנס את השותפות הקואליציוניות בממשלתו - אולי גם את ההסתדרות - ומוביל מהלך תקיף של קיצוצים תקציביים, קיצוצי שכר וקיצוצי קצבאות. זאת, במטרה להחזיר את המשמעת הפיסקאלית, לצמצם את הגירעון ולשמור על יחס חוב־תוצר פוחת.

זה החלום הרטוב באמת של אנשי אגף התקציבים. הסבירות שהוא יתמשש נמוכה למדי. לעומתם, בבנק ישראל דווקא יש מי שסבורים - אם כי לא הנגיד עצמו - שמוטב ללכת לבחירות על העניין התקציבי במקום שהממשלה תקצץ את התקציב באכזריות ותטיל גזירות על הציבור רגע לפני שהיא מפנה את מקומה.

3. התקציב והמערכת הפוליטית

גם אם לשכת ראש הממשלה תאמר אחרת, כמעט שלא קיימת דרך שבה אפשר להספיק בתוך חודשיים בלבד לעבור את כל שלבי דיוני התקציב - דיונים בין משרד האוצר למשרדי הממשלה, דיונים בממשלה עצמה, הצבעות בממשלה, ניסוח משפטי, קריאה ראשונה בכנסת, דיונים על גבי דיונים בכל ועדות הכנסת, הצבעות בוועדות הכנסת ואישור סופי בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת.

הדבר אפשרי רק אם עושים זאת בצורה בלתי דמוקרטית בעליל, מצמידים אקדח דמיוני לרקותיהם של כל שרי הממשלה וכל חברי הכנסת, ומכריחים אותם בכוח להצביע בעד. אפילו בממשלה שיודעת דבר או שניים על היעדר דמוקרטיה זה ייחשב כקאזוס בלי.

במילים אחרות, ראש הממשלה נתניהו הגיע אל המסקנה שאליה ניסה במשך חודשים ארוכים לא להגיע - שהוא אינו מסוגל לאשר את תקציב המדינה לשנת 2013 בכנסת, וייתכן שאפילו לא יצליח לעשות זאת בממשלה.

נתניהו נקלע לתסבוכת כלכלית־פוליטית כמעט בלתי אפשרית: דווקא כשהבחירות מתקרבות, הוא שצריך להורות על קיצוצים מופלגים בתקציב המדינה, לזמן עליו בכך מהומת אלוהים חברתית ופוליטית, ולשלם נזק פוליטי שעלול להיות כבד מדי מבחינתו. אז מה עושים? כמיטב המסורת של נתניהו, הוא החליט לדחות את ההחלטה.

אפשר להבין את ראש הממשלה. אם המהלך אכן ייצא לפועל, תקציב המדינה הבא ייקבע, הלכה למעשה, בהסכמים הקואליציוניים סביב גיבוש הממשלה הבאה, לאחר הבחירות. גם אז, הסחטנות הקואליציונית תהיה בשיאה, אבל היא תהיה מוגבלת. ובעיקר, לא יהיה בה פוטנציאל לגרימת נזק פוליטי.

זאת, מכיוון שראשית, הבחירות כבר יהיו מאחורי נתניהו. ושנית, קשה לחשוב על פוליטיקאי שירצה להיות בקואליציה אבל לא יסכים לקיצוץ תקציבים. "לא רוצה? לא מבין שזהו צו השעה? אל תיכנס לממשלה שלי", זה יהיה המסר של נתניהו.

4. שאלה של מנהיגות

ומילה על מנהיגות. נתניהו היה יכול לצאת בפני הציבור בהודעה רשמית שמסבירה בדיוק את הקשיים בהרכבת התקציב לשנה הבאה. הוא היה יכול לפרט את המורכבויות הפיסקאליות שמכבידות על הממשלה, ולהסביר לציבור מדוע נדרש לקצץ במה שהובטח מצד אחד ולהעלות מסים בצד השני.

נתניהו לא עשה זאת. למעשה, הוא אפילו לא החליט להרכיב את התקציב בלי לצאת לציבור ולהסביר את המשמעויות. הוא העדיף שלא להסתכן במחיר הפוליטי, ולמעשה החליט ללכת לבחירות בלי להודיע שהוא הולך לבחירות.

הודעה כזו אולי תבוא אחרי החגים, עם חזרתה של הכנסת מפגרה, ואולי לא. אולי נתניהו ימשוך עד הרגע האחרון, ימשיך לשחק את המשחק, והכנסת תתפזר מעצמה אחרי שלא תצליח להרכיב תקציב עד 31 במרץ בשנה הבאה.

זה לא כל כך חשוב. נתניהו יכול להחליט איך הוא משחק את המשחק הזה כרצונו. במקרה הכי מרחיק לכת, תקציב המדינה הבא לא יאושר לפני יוני 2013. בפעם האחרונה זה קרה כשממשלתו של אהוד אולמרט, בימיה האחרונים, אישרה את תקציב המדינה בממשלה אבל לא בכנסת, והתקציב אושר רק לאחר הקמת הממשלה הבאה.

הנקודה היא שככל שנתניהו בוחר למשוך את התהליך הזה יותר, כך הוא למעשה בוחר בדרך הקלה, הפחדנית כמעט. נתניהו שלאחר הבחירות עשוי להתברר כנתניהו אחר לגמרי, משוחרר יותר מלחצים קואליציוניים, דומה יותר לנתניהו של 2003 - נתניהו המפריט והמקצץ. באגף התקציבים מייחלים לשובו של האיש ההוא.