בלעדי ל"כלכליסט" - התשובה ליוקר המחיה: יותר כוח לרשות ההגבלים

הוועדה לשינוי כלכלי־חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג תמליץ על שינוי בחוק ההגבלים העסקיים, שיהפוך את רשות ההגבלים העסקיים מגוף מגיב לגוף אקטיבי לפיצול מונופולים וקבוצות ריכוז. ל"כלכליסט" נודע כי על פי המסקנות המהפכניות המתגבשות בצוות התחרותיות והמחירים של הוועדה, בראשות הכלכלן הראשי של רשות ההגבלים שלומי פריזט, הרשות תקבל תוספות משמעותיות של תקציב וכוח אדם לשם יישום השינוי.

אם יתקבלו המלצות הוועדה על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו ויאושרו במסגרת הליך חקיקה בכנסת, הכלי העיקרי שיונח בידי רשות ההגבלים יהיה האפשרות לכפות על חברה למכור נכסים במקומות ובשווקים שבהם לא מתקיימת תחרות מספקת. על פי התוכנית, הרשות - בראשותו של פרופ' דיויד גילה - תוכל לפנות באופן יזום לשחקנים בתחומים מסוימים ולחייב אותם במכירת הנכסים בתוך פרק זמן קצוב שבדרך כלל יעמוד על כמה חודשים.

צוות התחרותיות והמחירים של ועדת טרכטנברג פועל במקביל לוועדת הריכוזיות בראשות חיים שני ואייל גבאי, המנכ"לים היוצאים של משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה. ההבדל בין שתי הוועדות, שצפויות להגיש את מסקנותיהן בשבוע הבא, הוא שהצוות הפנימי של ועדת טרכטנברג מתמקד בתחומים של תחרות תוך־משקית. לעומתו, ועדת הריכוזיות של גבאי ושני עוסקת בתחרות כלל־משקית, דוגמת תופעת הפירמידות.

רשימה לטיפול מיידי

על פי המסתמן, ועדת טרכטנברג צפויה להגדיר בהמלצותיה כמה תחומים הדורשים התערבות אקטיבית יותר של רשות ההגבלים העסקיים: דיור, תחבורה, מזון, אנרגיה ודלק, תקשורת, חינוך, בנקאות ושוק ההון. הוועדה תמליץ על שורה של פעולות נגד ריכוזי הכוח הגדולים בכל אחד מהתחומים האלה ותקבע כי הרשות תוכל לפעול בצורה אקטיבית יותר נגד מונפולים וקבוצות ריכוז. כמו כן, תוכל הרשות להתערב גם במקרים שבהם חברה מסוימת תחזיק בכוח מונופוליסטי בחיתוך גיאוגרפי - ולאו דווקא ברמה הארצית.

למרות רשימת התחומים הארוכה יחסית, ועדת טרכטנברג צפויה להגדיר גם את התחומים בעלי העדיפות הגבוהה יותר לטיפול מיידי. רשימה מצומצמת זו תכלול, ככל הנראה, את תחומי הדיור, התחבורה, המזון והאנרגיה.

כך, לדוגמה, בתחום הדלק תמליץ ועדת טרכטנברג כי באמצעות השיניים החדשות שתקבל בחקיקה עתידית תוכל רשות ההגבלים העסקיים לחייב את סונול, פז ודלק למכור תחנות באזורים שבהם מתקיימת תחרות מועטה ביניהן ורמות המחירים גבוהות. בשוק מעריכים כי קיימים אזורים גיאוגרפיים המוחזקים באופן מסורתי על ידי החברות הוותיקות, שבהם קיימים חסמי כניסה לחברות קטנות יותר כמו דור אלון או טן, ולכן מתקיימת תחרות מועטה.

בתחום הרכב, לעומת זאת, צפויה הוועדה להמליץ כי רשות ההגבלים העסקיים תוכל לחייב גורמים המחזיקים בזיכיון יבוא לשני מותגי רכב מתחרים למכור אחד מהם. כך, לדוגמה, באופן תיאורטי הרשות תוכל לחייב את דלק רכב למכור את זיכיון היבוא של אחד משני המותגים שלה — מאזדה או פורד. באותו אופן ניתן יהיה לדרוש מהיבואן דוד לובינסקי למכור את הזיכיון ליבוא פיז'ו או סיטרואן ולאלץ את קבוצת קרסו לבחור בין זיכיונות ניסאן ורנו שנמצאים בידיה. התנאי המרכזי שעל פיו תפעל הרשות בתחום הרכב הוא מצב שבו יבואן אחד הוא בעל זיכיון של מותגים מתחרים ולא כאלה אשר פונים לקהלים שונים. כך, למשל, דלק רכב תוכל להמשיך ולהחזיק בזיכיונות מאזדה וב.מ.וו במקביל.

בנוסף לכך, צוות התחרותיות והמחירים של ועדת טרכטנברג צפוי לכלול בהמלצותיו גם התייחסות ספציפית למונופול של קבוצת אי.ד.בי בתחום ייצור המלט באמצעות חברת נשר. על פי התוכנית, יומלץ לשבור מונופול זה באמצעות שורה של צעדים שיעודדו יבוא של מלט לישראל, כשאחד הצעדים האפשריים שנשקלים הוא הפחתת מכסי ייבוא.

מכניסים תיקון לתיקון

על פי חוק ההגבלים העסקיים הנוכחי, הפעולה האקטיבית העיקרית של הרשות ממוקדת באיתור הסדרים כובלים ונקיטת סנקציות - לרבות פליליות - נגד מארגניהם. הסדר כובל, הידוע גם בשם קרטל, הוא מצב שבוא גוף עסקי בשוק מסוים מגביל את עצמו במטרה לצמצם או למנוע תחרות. בנוסף לסמכות זו, בידי הרשות האפשרות לבחון אישור עסקאות רכישה ומיזוג בהתבסס על קריטריונים תחרותיים.

במסגרת החוק הקיים, הרשות גם בוחנת ומכריזה על מונפולים ואף רשאית לתת להם הוראות פעולה. עם זאת, בדרך כלל מדובר בהצהרה שמשמעותה דקלרטיבית הרבה יותר מאשר מעשית. בפועל, ידיה של הרשות כבולות במקרים רבים להגדרת המונופול: מי שמחזיק יותר מ־50% מאספקת הנכסים או השירותים בשוק מסוים. הבעיה היא שהגדרה זו חוסמת את הרשות במקרים רבים מלפעול נגד גופים המרכזים בידם כוח רב, אך אינם מגיעים לרף האחזקות המצוין בחוק. כך, למשל, רשות ההגבלים העסקיים דחתה את הטיפול בתלונה שהוגשה בסוף 2009 לה על ידי התאחדות התעשיינים שדרשה להכריז על שופרסל כעל מונפול. ברשות טענו כי אין די ראיות לכך ששופרסל מחזיקה יותר מ־50% בשוק הרלבנטי, ולכן לא ניתן לפתוח בבדיקת שבסופה יוכרע האם הרשת היא מונופול.

לאחרונה תוקן חוק ההגבלים העסקיים באופן המאפשר לרשות לפעול גם נגד מי שאינם כוח מונופוליסטי יחיד בשוק — כלומר כלפי קבוצות ריכוז. מונח זה מתייחס למצב שבו מספר שחקנים אינם מחזיקים לבד בנתח שוק מונופוליסטי, אך ביחד הם בעלי אחיזה טוטלית בשוק, גם כזו שעלולה לכרסם בתחרות. גם כאן הכלי העיקרי שבידי הרשות כיום הוא היכולת לתת הוראות. כך, למשל, באפשרותו של הממונה על הגבלים גילה להורות לחברות לאפשר מעבר חופשי של לקוחות מחברה לחברה ולמנוע פרקטיקות המאפשרות תיאום מחירים בין מתחרים.

בנוסף, הרשות יכולה לאסור מתן מחיר מבצע נמוך במיוחד ללקוח שעומד לעזוב, היות וצעד זה עלול למנוע חדירת מתחרים חדשים לשוק, וכן באפשרותה לאסור התחייבות בלתי סבירה בין ספק לחברה.

המלצות צוות התחרותיות והמחירים של ועדת טרכטנברג הולכות צעד אחד קדימה בתחום זה, וקובעות כי לרשות יהיה מעתה סט נוסף של כלים ובראשם האפשרות לחייב חברה למכור נכסים. בנוסף, צפויה הרשות לקבל גם כלי אכיפה משמעותיים יותר ביחס לכלים המצויים בידה כיום, למשל מניעת התעצמותם של גופים חזקים במשק ללא קשר לחלקם היחסי בכל ענף.

טיפול באחזקות צולבות

אולם צוות התחרותיות והמחירים של ועדת טרכטנברג אינו עוצר במונופולים ובקבוצות הריכוז. ההמלצות שהגיעו לידי "כלכליסט" אמורות גם להגביר את כוחה של הרשות בטיפול באחזקות צולבות - כששחקן בענף או המחזיקים בו הם בעלי אחזקות אצל המתחרים. התנהלותה של הרשות באחרונה יכולה ללמד מעט על השינויים הצפויים בתחום זה.

בימים האחרונים הודיע הממונה גילה לחברת דלק תשתיות כי הוא מתנה מיזוג עם חברת אתגל לשם הקמת תחנת כוח פרטית בכך שדלק תשתיות לא תקים תחנות כוח נוספות ללא אישורו. מהלך זה בוצע במטרה להגביל את כוחה הצולב של דלק בשוקי הגז והחשמל הפרטי. הוועדה שוקלת להתייחס בהמלצותיה גם למקרים שבהם קיים חשש שגורמים שונים יהיו מעורבים ביותר משלב אחד בשרשרת הייצור והשיווק של מוצרים, למשל אחזקות קבוצת אי.די.בי בחברת חוגלה וברשת שופרסל.

המלצות צוות התחרותיות והמחירים של הוועדה נוגעות לא רק לרשות ההגבלים. בתחום המזון ההמלצות יכללו, בין השאר, הורדת שורה של מכסים לצד עריכת שינויים משמעותיים ביחס לפעילות מכון התקנים, דוגמת אימוץ מלא של תקינה בינלאומית בתחום. המכון נחשב כיום למי שמקשה על יבוא לישראל, מגן על תעשייה מקומית ובכך גורם בעקיפין לעליות מחירים.

דיויד גילה. יחכה להחלטת ראש הממשלה צילום: עמית שעל

הרגולטור הראשי

כיוון שחלק מהמלצות הוועדה נופלות לתחומים שבהם עוסקים רגולטורים אחרים, נשקלת האפשרות להמליץ כי הממונה על הגבלים יהיה הרגולטור הראשי שיפעל בשיתוף עם הגורמים הרלבנטיים במשרדי הממשלה השונים, כמו משרד התחבורה או התשתיות. במקביל נשקלות אפשרויות נוספות של הסדרת פעילות הרגולטורים הרלבנטיים, כדי שהחפיפה ביניהם לא תסכל את יישום המסקנות.

בסוף השבוע נשמעו קולות חברים בוועדת טרכטנברג שטענו כי הופתעו לנוכח ההדלפות האחרונות על המלצות הוועדה. לטענתם, ההדלפות שבוצעו על ידי גורמים אינטרסנטיים "מהוות קמצוץ" מהמסקנות האמיתיות שיכלול הדו"ח שיפורסם באמצע השבוע הבא. בוועדה הפנו אצבע מאשימה לכיוון לשכת שר האוצר יובל שטייניץ, שכבר התבטא ביחס ליכולות המוגבלת שיש לוועדה לשינוי כלכלי־חברתי לדעתו. לטענת גורמים בוועדה, המלצותיה כוללות שורה של צעדים מרחיקי לכת גם בתחום הדיור - לרבות דיור בר־השגה - וגם בתחומים נוספים שכעת נדמה כי הוועדה כלל לא נגעה בהם.

"במהלך השבוע הבא תתכנס הוועדה לשתי ישיבות מרתוניות כדי לקבל החלטות. אז ורק אז אפשר יהיה לדבר על המלצות", אמר בסוף השבוע ראש הוועדה פרופ' מנואל טרכטנברג. חבר אחר אמר כי "העיסוק של הוועדה רחב בהרבה מהפרסומים שרק הפריעו".