עסקים קטנים יקבלו הגנה מתובענות ייצוגיות - ומה עם עמותות?
עסקים קטנים זוכים להתייחסות ייחודית בהצעת החוק; המגזר השלישי עדיין מחכה להסדר שמכיר במאפייניו
בימים אלה מקדמת הכנסת שינוי משמעותי בחוק תובענות ייצוגיות, שבמסגרתו מבקשים להעניק הגנה מיוחדת לעסקים קטנים מפני הגשת תובענות ייצוגיות נגדם.
בדיון שהתקיים בוועדה המשותפת של ועדת החוקה, חוק ומשפט וועדת הכלכלה במהלך חודש ספטמבר האחרון, אושר לקדם הסדר שלפיו לא ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית נגד עסקים שמחזור העסקאות השנתי שלהם אינו עולה על 9 מיליון שקל. זאת לאחר שבנוסח המקורי הוצע להגן על "עסק זעיר", שהוגדר כעסק המעסיק עד חמישה עובדים או שמחזור העסקאות השנתי שלו אינו עולה על 2 מיליון שקל. הצעת החוק עדיין מצויה בהליך החקיקה, אך הכיוון ברור: כאשר מדובר בגוף קטן יחסית, המחוקק מבקש להתחשב בהיקף פעילותו וביכולתו להתמודד עם העלויות והמשאבים הכרוכים בניהול הליך ייצוגי.
אלא שבתוך הדיון הזה נותרה שאלה כמעט ללא מענה: מה דינן של עמותות וחברות לתועלת הציבור?
זו אינה שאלה סמנטית על משמעות המילה "עסק". עמותות וחל"צ מפעילות בישראל מערכות ושירותים בתחומי החינוך, הרווחה, הבריאות, התרבות, הדת, הספורט והסיוע לאוכלוסיות שונות. לצד ארגונים גדולים ומבוססים, פועלות אלפי עמותות באמצעות צוותים מצומצמים, משאבים מוגבלים וללא מערך משפטי פנימי.
גם הן עשויות, בנסיבות המתאימות, למצוא את עצמן מול תובענה ייצוגית.
הקושי הזה לא נעלם גם מעיני הייעוץ המשפטי של הכנסת. כבר במסגרת חומרי ההכנה לדיונים בהצעת החוק נשאלה במפורש השאלה האם "עמותה זעירה" או "חברה לתועלת הציבור זעירה" אמורות לקבל הגנה דומה לזו המוצעת לעסק זעיר. הייעוץ המשפטי ציין כי אם זו הכוונה, אין לכך ביטוי בלשון הצעת החוק, ואם לא, מתעוררת השאלה מה מצדיק את ההבחנה.
השאלה איננה רק אם עמותה היא "עסק"
אפשר לנהל דיון משפטי בשאלה אם עמותה המקיימת פעילות מסוימת יכולה להיחשב, לצורך ההסדר, כמי שמנהלת עסק. אלא שדווקא הדיון הזה ממחיש את הבעיה.
האם עמותה שגובה תשלום ממשתתפים בפעילות נחשבת לעסק? מה לגבי עמותה שמוכרת שירותים למשרד ממשלתי? ומה דינה של עמותה שחלק מפעילותה ממומן מהכנסות עצמיות, בעוד חלק אחר מבוסס על תרומות ותמיכות?
אפשר להשאיר את השאלות האלה לבתי המשפט. השאלה היא מדוע לעשות זאת.
כאשר המחוקק יוצר הסדר חדש שמטרתו להבחין בין גופים בהתאם לגודלם וליכולתם להתמודד עם תובענה ייצוגית, עדיף שהשאלה אם ההסדר חל גם על עמותות וחל"צ לא תהיה תלויה בפרשנות עתידית.
אם הכוונה לכלול אותן, ראוי לומר זאת במפורש ולקבוע כיצד יחול עליהן ההסדר. אם הכוונה להוציא אותן, ראוי להסביר מה מצדיק את ההבחנה.
זו אינה הפעם הראשונה שבה חקיקה שנכתבת דרך עולם המושגים של המגזר העסקי אינה מתיישבת היטב עם המבנה המשפטי של עמותות. חוק חובת המכרזים, למשל, מעניק בתנאים מסוימים העדפה ל"עסק בשליטת אישה". אלא שההגדרה מבוססת על חברה או שותפות ועל מושגים של החזקה באמצעי שליטה, מושגים שאינם מתאימים למבנה של עמותה שאין בה בעלי מניות או בעלי שליטה.
הדוגמה שונה, אבל הלקח דומה: כאשר עמותות אינן מובאות בחשבון בשלב עיצוב ההסדר, לא תמיד ניתן להתאים אותו אליהן בדיעבד באמצעות פרשנות.
מחזור של 9 מיליון שקל אינו בהכרח אותו מחזור
אבל יש כאן שאלה עמוקה יותר.
אם מטרת ההגנה המוצעת היא להתחשב ביכולתו של הנתבע להתמודד עם העלויות, הזמן הניהולי והמשאבים שדורש הליך ייצוגי, האם מחזור כספי הוא בכלל מדד מתאים כאשר הנתבע הוא עמותה?
עסק שמגלגל 9 מיליון שקל בשנה ועמותה שמחזור פעילותה 9 מיליון שקל אינם בהכרח שני גופים בעלי עוצמה כלכלית דומה.
הכנסותיה של עמותה עשויות להיות מורכבות מתרומות שיועדו מראש למטרה מסוימת, תמיכות ממשלתיות, מענקים לפרויקטים מוגדרים והכנסות מפעילות. בדיווחים מסוימים של עמותות עשויות להיכלל בהכנסות גם הכנסות בשווה כסף ושווי עבודת מתנדבים. המדינה עצמה מכירה בכך בהסדרים שונים, ובחלקם אף מוצאת לנכון להבחין בין הרכיבים השונים לצורך חישוב היקף הפעילות.
המשמעות היא שהמספר המופיע בשורת המחזור אינו בהכרח מלמד כמה כסף חופשי עומד לרשות העמותה.
עמותה עשויה להציג היקף פעילות משמעותי דווקא מפני שהיא מצליחה לרתום מאות מתנדבים, לקבל ציוד ושירותים כתרומה ולהפעיל תוכניות באמצעות כספים שהוקצו למטרות מוגדרות. הנתון הזה יכול ללמד הרבה על היקף הפעילות שלה ועל תרומתה לציבור, אבל הרבה פחות על המשאבים הזמינים לה לצורך ניהול הליך משפטי מורכב.
לכן, פשוט לקחת את רף 9 מיליון השקלים שנקבע לעסקים ולהחיל אותו, כפי שהוא, על עמותות אינו בהכרח הפתרון הנכון.
אם מבקשים להחיל את ההגנה גם על המגזר השלישי, ראוי לבחון עבורו הגדרה מותאמת: מה ייחשב "מחזור" לצורך ההסדר, האם יש לנטרל רכיבי שווה כסף ושווי מתנדבים, כיצד להתייחס לכספים שיועדו מראש למטרות מסוימות, והאם נוכח המבנה השונה של מקורות ההכנסה מוצדק לקבוע רף אחר.
אפשר גם לבחון מדדים נוספים שישקפו באופן מדויק יותר את יכולתו הכלכלית והארגונית של הגוף להתמודד עם הליך ייצוגי.
לא חסינות, אלא התאמה
אין משמעות הדברים שעמותות צריכות לקבל חסינות מתובענות ייצוגיות.
התובענה הייצוגית היא כלי חשוב לאכיפת הדין, להרתעה ולהגנה על זכויותיהם של אנשים שלא תמיד יכולים או משתלם להם לפעול לבדם. אלה גם חלק מהמטרות המפורשות של חוק תובענות ייצוגיות. הרחבה בלתי מבוקרת של קבוצת הגופים שלא ניתן לנהל נגדם הליך ייצוגי עלולה לפגוע בתכליות הללו.
אבל זו אינה השאלה שעומדת כאן על הפרק.
מרגע שהמחוקק מחליט כי גודלו של הנתבע, היקף פעילותו ויכולתו להתמודד עם ההליך הם שיקולים המצדיקים הגנה מיוחדת, עליו לשאול כיצד מודדים את אותם פרמטרים גם מחוץ לעולם העסקי.
הדין הישראלי יודע להבחין בין חברה עסקית לבין עמותה או חברה לתועלת הציבור. הוא מכיר בכך שיש להן מבנה משפטי אחר, מקורות מימון אחרים, מטרות אחרות ומערך חובות ופיקוח ייחודי.
ראוי שההבחנה הזו תיעשה גם כאשר מעצבים מחדש את האיזון בחוק תובענות ייצוגיות.
לא כדי לפטור עמותות מאחריות ולא כדי להעניק למגזר השלישי חסינות, אלא כדי להבטיח שכאשר המחוקק מבקש להגן על גופים קטנים, הוא מודד את הגודל שלהם באמצעות סרגל שמתאים גם להם.
מאת עו"ד מעיין קוסלבסקי, בעלת משרד מדורג כמוביל בתחום המלכ"רים בישראל, מלווה עמותות, חברות לתועלת הציבור וקרנות פילנתרופיות בהיבטי רגולציה מורכבים, ובפרט בתחומי דיני עמותות, הגנת הפרטיות ואבטחת מידע במגזר החברתי.
d&b – לדעת להחליט
