תקציב 2027: הבור האמיתי עמוק בעשרות מיליארדי שקלים
הנומרטור של האוצר מציג לכאורה תמונה רגועה של עמידה ביעדי ההוצאה והגירעון, אך מאחורי המספרים מסתתרות התחייבויות ענק שטרם נכנסו לחישוב
גם המעטים שזוכרים שהיתה תקופה שבה המונח "שגרה" תיאר את החיים שלנו, כנראה שכחו שסוף חודש יוני היה הזמן שבו דנו באופן דרוך בתקציב של השנה הבאה. זה היה זמן שבו כמעט מדי יום היו נחשפים רפורמה כלכלית, מס חדש או קיצוץ מתוחכם שתוכנן במסדרונות האוצר.
גם שנת תקציב 2027 לא צפויה להחזיר אותנו לשגרה. הרי המציאות הביטחונית משתנה מדי יום, ובעיקר יש בחירות בפתח, ואת התקציב הבא תעביר הממשלה הבאה. ומכיוון שאף אחד לא יודע מה יהיה הרכב הממשלה הבאה, קשה לפקידות המקצועית לבנות ברצינות תקציב מדינה. אבל דווקא בגלל שהבחירות בפתח, יש חשיבות ציבורית ליישר קו סביב האתגרים התקציביים של תקציב 2027, ומדובר באתגרים חסרי תקדים, הן במה שנוגע למסגרת התקציב (כמה כסף נוציא ונכניס) והן במה שנוגע לחלוקת התקציב (מי יקבל וכמה יקבל). הפעם נתמקד באתגרי המסגרת של התקציב.
לפני עשרה ימים פרסם משרד האוצר את "מסמך הנומרטור", שבו המשרד מציג מהן המחויבויות התקציביות של הממשלה לכל אחת משלוש השנים הקרובות (2027, 2028 ו־2029), והאם המחויבויות הללו תואמות את המגבלות התקציביות שקבועות בחוקי התקציב. בהסתכלות שטחית, הנומרטור נראה חיובי. תחזית ההוצאה הממשלתית לשנת 2027 עומדת על 673.5 מיליארד שקל. זה רק 100 מיליון שקל מעל מה ש"מגבלת ההוצאה" (כלל תקציבי שנקבע בחוק שמגביל את הגידול בתקציב) מאפשרת להוציא בשנת 2027. ההוצאה הזו משקפת גם גירעון של 2.5% תוצר (כ־61 מיליארד שקל), שזה גירעון נמוך כמעט ב־1% מהגירעון שנקבע בחוק לשנת 2027 (3.4%). אבל כשמרימים את מכסה המנוע, מגלים כי מדובר בתמונה מורכבת בהרבה.
מילואים, התעצמות ופצועי צה"ל
ייתכן שכבר שכחנו, אבל היה תכנון תקציב גם לפני המלחמה. ביוני 2023 ההערכה היתה שתקציב 2027 יעמוד על 589.5 מיליארד שקל, 84 מיליארד שקל פחות ממה שמתוכנן כעת לשנת 2027. ההוצאה התקציבית הנוספת הזו קשורה ברובה למלחמה, והיא תמומן מהעלאת מסים וקיצוצים בהיקף של כ־40 מיליארד שקל מדי שנה, ומהגדלת הגירעון. ערב המלחמה, הגירעון המתוכנן ל־2027 היה 1.5% בלבד, כ־20 מיליארד שקל פחות מהגירעון המתוכנן כעת.
מובן מאליו כי התוספות התקציביות הללו ברובן לא הולכות לתקציבים אזרחיים (רווחה, חינוך, תשתיות, בריאות), אלא לביטחון, לריבית ולשיקום. תעתוע נוסף טמון בכך שהנומרטור משקף רק "התחייבויות ודאיות על פי חוק של הממשלה". יש הוצאות ממשלתיות שהן קרובות ל־100% ודאות, כמו "כספים קואליציוניים", "הסכמי שכר" ו"תוספת למשרד הביטחון", אך הן לא מקבלות ביטוי בנומרטור. בעוד המסמך הממשלתי קובע כי ההתחייבויות של הממשלה ל־2027 הן 637 מיליארד שקל וזהו, הרי שההתחייבויות בפועל גבוהות בהרבה. זו אחת הסיבות שבמשרד האוצר הודיעו כי "לקראת פרסום התוכנית התלת־שנתית הבאה, תתקיים עבודת מטה להגדרה ולאשרור הנושאים המוגדרים כמחויבויות הממשלה". עד שבאוצר יעדכנו את הדרך שבה הם בונים את הנומרטור, כלכליסט ינסה לתת מספרים מדויקים יותר למחויבויות הממשלה בתקציב 2027.
חוסר הוודאות הפיסקאלי בולט במיוחד בתקציב הביטחון והסדר הציבורי. לפי הנומרטור, ההוצאה בסעיף זה לשנת 2027 מוערכת ב־150 מיליארד שקל. ועד 2029 הוא יגדל ל־165 מיליארד שקל. התקציב הזה כולל את כל מערכת הביטחון, גם את המשטרה וגם את גופי המודיעין. זהו תקציב עצום לביטחון (גדול בכ־35 מיליארד שקל ממה שתוכנן ערב המלחמה, והוא יהווה כ־22% מסך התקציב הממשלתי), אבל אנחנו גם יודעים שבמציאות התקציב הזה צפוי להיות גדול בהרבה. לפי הנומרטור, יש ארבע סוגיות מרכזיות בין האוצר לבין משרד הביטחון, שמהן שלוש נוגעות כבר לתקציב 2027: מילואים, התעצמות ומענה לפצועי צה"ל. מערך המילואים — בצה"ל מתמחרים 10 אלף חיילי מילואים לשנה בתוספת תקציב של 7-4 מיליארד שקל בשנה. במהלך דיוני התקציב של 2026, הפערים בין האוצר לבין הביטחון על היקף ימי המילואים היו גדולים מאוד. באוצר רומזים כי לעת עתה הם תקצבו את הרף הנמוך של ימי המילואים לשנים הקרובות. לכן, בהערכה זהירה, אפשר לומר כי רק על סעיף זה יהיה צורך בתוספת תקציב של כ־10 מיליארד שקל. הסוגיה השנייה והחשובה ביותר היא סוגיית ההתעצמות. כעת לא הוכנסה שום תוספת תקציבית לתקציבי השנים הבאות, אבל במקביל מתנהלים דיונים קדחתניים על תוכנית "350 המיליארד" של נתניהו. מתוך התוכנית הזו, 250 מיליארד שקל צפויים להיות "תקציביים", כך שבגדול ניתן להוסיף עוד כ־25 מיליארד שקל בגין סעיף זה. הסוגיה השלישית היא "ועדת מור יוסף", שמסקנותיה פורסמו בשבוע שעבר, והיא נועדה להעמיק את הטיפול בפצועות ובפצועי צה"ל. גם כאן אין מספר סופי, אבל בוועדה העריכו את העלויות בכ־2.5 מיליארד שקל לשנה, ועוד חצי מיליארד שקל לשנה הראשונה.
פער של 45 מיליארד שקל
יתרה מזאת, הכספים הקואליציוניים לא נספרים כעת בנומרטור, זאת למרות שאם הרכב הממשלה יהיה דומה לזה הנוכחי מדובר בכ־5 מיליארד שקל. ישנם הסכמי שכר שצפויים להיחתם בשנת התקציב הבאה: הסכם שכר אחד עם הסתדרות המורים והסכם שכר עם הסתדרות הרופאים. הסכמים אלו מוערכים בכ־5.5 מיליארד שקלים לכל התקופה, ובעלות של כמיליארד שקלים בשנה, אך כעת הם לא באים לידי ביטוי במסמך הנומרטור שאמור לבטא את "מחויבות הממשלה העתידית". מחויבות נוספת לתקציב 2027 היא הסכם הייצוב עם קופות החולים, שהוארך לשנה נוספת, שנת 2026, ואז עלה 1.5 מיליארד שקל. באוצר רומזים כי כנראה יהיה צורך להאריך את ההסכם בשנה נוספת. כך שמדובר בעלות נוספת של עוד כמיליארד וחצי שקל.
גודל הפער האמיתי מתבהר כשמשווים את מספרי האמת למספרים המופיעים בנומרטור. אנו מגלים כי ההתחייבויות של הממשלה לשנת 2027 בפועל גבוהות בערך בכ־45 מיליארד שקל נוספים ממה שהנומרטור מעריך. אנו לא צפויים להוציא 637 מיליארד שקל, אלא בסביבות 718 מיליארד שקל. הגירעון לא צפוי להיות 61 מיליארד שקל, אלא יותר באזור ה־105 מיליארד שקל. לא 2.5% תוצר, אלא 4.7%. המשמעות של מספרי האמת היא ברורה: תקציב 2027 יהיה מאתגר מאוד מבחינה פיסקאלית.
ללא מאמץ ניכר, לא נצליח לעלות על מסלול של גירעון שיוריד את יחס החוב לתוצר (אחרי ארבע שנים רצופות של עלייה), נצטרך לרסן את תקציבי הביטחון בצורה קיצונית, או לבצע קיצוצים, או להגדיל את הכנסות המדינה, או תמהיל של שלושת הדברים הללו. במילים אחרות: למרות הנומרטור המחויך והצמיחה הגבוהה הצפויה ב־2027 (תחזיות שנעות בין 4.4% לבין 5.5%), אנו נהיה בשנה שבה חשוב לקבל החלטות פיסקאליות אמיצות.
יתרה מכך, הנומרטור כולל את ההתחייבויות גם לשנים 2028–2029, ו בשנים הללו צפויות תוספות קבועות חדשות. כך, ב־2028 צפוי הסכם שכר עם ההסתדרות הכללית, שעשוי לעלות כ־2 מיליארד שקל בשנה. צפויה להיחתם תוכנית רב־שנתית חדשה עם מערכת ההשכלה הגבוהה, שהיסטורית משקפת עלות ממוצעת נוספת של כ־1.3 מיליארד שקל לכל שנה. באותה שנה ישראל כנראה תחליט מחדש להצטרף לתוכנית "הורייזן", שעלותה השנתית הייתה כ־1.1 מיליארד שקל בשנה.
תהליך נוסף, מדאיג לא פחות, יתרחש מ־2029 ואילך, כשנהיה, כנראה, ללא סיוע ביטחוני אמריקאי, לאחר שנתיהו ויתר עליו. המשמעות התקציבית היא כמה מיליארדי שקלים מדי שנה.
