"הקרטלים כבר טופלו. נשאר לרסן מונופולים"

"הקלת הנטל הרגולטורי הפכה לסיסמת קסם להקטנת פיקוח מקצועי וזו שגיאה", אומרת ד"ר איריס סורוקר, מנהלת מרכז חת לחקר התחרות והרגולציה במכללה למינהל. בכך היא משיבה בעקיפין למלחמת הקודש שהכריזה שרת המשפטים איילת שקד על הרגולציה. "להבנתי, צריך להבחין בין רגולציה לבירוקרטיה. בירוקרטיה היא בעיה של נגישות, ריבוי טפסים, קבלת קהל במקום אינטרנט. אפרים קישון כתב פיליטון בשם 'החבילה הגיעה'. כדי להוציא חבילה מהדואר עליך להביא את תעודת הנישואים של הסבתא. רגולציה, לעומת זאת, היא אסדרה של השוק שמטרתה להקל את הפעילות, לפתח את השוק, להסיר חסמים ולרפא כשלים".

לאחר קריירה משובצת תחנות יוקרה כגון התמחות אצל נשיא העליון לשעבר מאיר שמגר ומשרד ש. הורוביץ ודוקטורט בהנחיית פרופ' זוהר גושן, כיהנה סורוקר כעשר שנים כשופטת בבית משפט השלום בראשון לציון. "שיפוט פותר סכסוך בין שניים, כאן אני עוסקת בתמונה רחבה יותר של בחינת אינטרסים שונים והעמדת הידע האקדמי לרשות מקבלי ההחלטות", היא מסבירה את ההבדל בין עשייתה הקודמת ובין תפקידה היום.

איילת שקד. הכריזה מלחמה על הרגולציה צילום: אוהד צויגנברג

ההתנגדות לרגולציה נטועה גם בהשקפת עולם כלכלית ופוליטית.

“ההשקפה הרפובליקנית דוגלת במינימום התערבות בשוק. זה לגיטימי אבל לעתים אי־התערבות מובילה לכבילת השוק ולשמירת המעמד המונופולי של הגופים החזקים. בארה”ב כמעט ואין טיפול במונופולים. מנגד, הנציבות האירופית ומדינות כמו צרפת וגרמניה חוקרות מונופולים ומתערבות בהם. בישראל אין עדיין עמדה, נותנים לדברים להתרחש”.

כוח מוגזם לרשות ההגבלים

במצב הזה פורחת בישראל האכיפה האזרחית בדמות התביעות הייצוגיות.

“זהו כלי רגולטורי יוצא דופן שמאיר חורים שחורים שהרגולציה לא מצליחה לכסות. הוא מגיע אמנם מתמריץ אישי של עורכי דין, אבל לא צריך לפסול את זה כי אצלם נרכשת ונצברת המומחיות בזיהוי כשלים צרכניים”.

בתי המשפט מעודדים את המגמה?

“נדמה שאת הנחשול הנוכחי בתי המשפט מעודדים. כך, למשל, השופטים עופר גרוסקופף ואסתר שטמר מבית משפט מחוזי מרכז, שהכירו בעילת התמחור המופרז. דווקא אהרן ברק צינן בזמנו את השוק הזה, כשפסק שמי שלא הוכיח נזק אישי לא יכול לתבוע. מי שפתחה את הדלת היתה נשיאת העליון הנוכחית אסתר חיות, שעכשו נדמה מפנה קצת כתף קרה, וכמובן שרת המשפטים שמנסה לצנן את השוק הזה באמצעות אגרות. אבל אסור לשכוח, היצרנים ממשיכים להעלים עוולות קטנות”.

רשות ההגבלים העסקיים הציגה לאחרונה רפורמת אכיפה מחמירה, הגדלת העיצומים הכספיים שבסמכותה להטיל בדרך מינהלית ולא משפטית.

“בעייתי בעיניי להגדיל את העיצומים הכספיים. האם הפקיד שקובע ומטיל אותם תמיד יהיה נקי? מדובר בכוח רב מדי שניתן לרשות להטיל סנקציות במיליוני שקלים, בלי לעבור טריבונל שיפוטי כמו ברשות ני”ע”.

איריס סורוקר צילום: עידן גרוס

גם תקופת המאסר על קרטלים גדלה משלוש שנים לחמש שנים.

“הגדלה זו נובעת מההשקפה שהסדרים כובלים הם הבעיה הגדולה ביותר בשנים האחרונות. לדעתי, בעיה זו מטופלת היטב, השוק עבר חינוך. תכלית דיני ההגבלים היא איסור דחיקת מתחרים בידי מונופול, כמו חברת החשמל, שיש לה מונופול על ההולכה ואינה מאפשרת ליצרנים הפרטיים לרכוב על מערכת ההובלה. בכך היא פוגעת בשירות ללקוח שרוכש חשמל מהמתחרים.

“כך גם בזק, שמקשה כניסת מתחרים בשוק הטלפוניה והאינטרנט שמבקשים להשתמש בהובלה. כך גם בהולכת כבלים, גז ומים. על ההולכה יש להושיב יצרנים נוספים ולאפשר תחרות. לדעתי, אפשר להוריד קצת את הרגל מהגז בהסדרים כובלים, וללחוץ יותר על המונופולים. השוק פחות מקורטל, ההרתעה הושגה. מנגד, יש יותר מונופוליזציה, כאן הכשל הרבה יותר פוגעני”.

לאחרונה התעורר ויכוח למי יש לתת לכרות פצלי שמן במישור רותם בנגב?

“השאלה היא אם לתת זיכיון לגוף גדול וריכוזי. הממונה על ההגבלים העסקיים מעדיפה יזם צעיר בשם התחרות, ואילו משרד האנרגיה מעוניין בגוף ותיק מנוסה, שיכול להוריד עלויות ולתת גיבוי למקרה של תקלות. מדובר כאן בקונפליקט בין אינטרסים לגיטימיים, ורק רגולטור־על ניטרלי יוכל לפתור את הבעיה”.

אחד מתחומי העיסוק המרכזיים של מרכז חת הוא גופי כלכלה שיתופית כגון אובר ו־Airbnb, שמעוררים מגוון אינטרסים סותרים.

"קדמה וטכנולוגיה מחסלות פרקטיקות קיימות לטובת שינוי וקידום תעשיות ושירותים", אומרת סורוקר, ומתארת גישות ממשלתיות שונות לשני מיזמי כלכלה שיתפות: "משרד התיירות מקדם את Airbnb, ואילו משרד התחבורה מתנגד לאובר. ברור שנותני השירות הוותיקים בשטח, התאחדות המלונות ונהגי המוניות, מתנגדים, ובמידה רבה של צדק, למתחרה החדש. מנגד, הממונה על הגבלים תומכת בהם לצורך הגברת התחרות".

שיקולי הבעד והנגד ענייניים או פוליטיים?

“גם וגם, אך ברובם ענייניים. אובר למשל חוסלה זמנית בידי השופט איתן אורנשטיין, ובצדק, מפני שאין ביטוח ואין דרך לוודא את בטיחות הנוסעים ואת מצב הרכב. התאחדות המלונות מתנגדת ל־Airbnb בגלל היתרון שיש לדירות המושכרות, הן אינן צריכות לעמוד ברגולציה מכבידה של תקינה, מיסוי ורישיון עסק. כמו כן קיים שיקול חברתי והוא ש־Airbnb מקטינה את היצע הדירות להשכרה ותורמת להעלאת דמי השכירות. יש צורך ברגולטור־על שיתכלל את האינטרסים השונים, כשרק דיון ענייני־מקצועי, ולא פוליטי, אמור להכריע. אלא שהפוליטיקה מתערבת בכל דרך אפשרית. כך, למשל, משרד התחבורה מתנגד לאובר גם מסיבות ענייניות, אבל גם מפני שנהגי המוניות הם כוח במרכז הליכוד”.

אובר ו־Airbnb הן פלטפורמות מתווכות בלבד, שמקשרות בין הצרכן לנותן השירות, אז למה הן הבעיה?

"מפני שהפלטפורמה האינטרנטית מאפשרת את עצם ההתקשרות, קובעת תוכן ומחיר ואף משפיעה עליהם, מקיימת משובי ביקורת ככלי ליצירת מוניטין ופיקוח על איכות השירות, ומתחרה מול ספקי שירות חלופיים. האיחוד של בעלי הנכסים בפלטפורמה האינטרנטית אינו טכני, הפלטפורמה יוצרת מוצר חדש. הפלטפורמה מקימה כוח שיווקי שאין לבעל הדירה או לנהג הבודד. הרשת היא זו שמושכת ביקוש צרכני, ואפקט הרשת מגדיל את כוחה של הרשת. ככל שיש יותר משתתפים, כך האטרקטיביות של הרשת גוברת. לכן לא ניתן להתייחס לפלטפורמה כאל מהלך תיווכי בלבד או שולי, אלא נכון להתייחס אליה כמהלך של יצירת מוצר ויצירת תוכן".

עלובי החיים

מה דעתך על התגברות הרכישות האישיות דרך האינטרנט?

"היבוא אישי באינטרנט פתח שוק עצום שבו הכל זמין במסך שלי, וזו תחרות לענף הקמעונאות. לשכת המסחר מתנגדת בגלל החשש לחיסול הקמעונאות, ורשות המסים רוצה למסות את היבוא האישי כדי לאזן קצת לטובת הקמעונאים". כיום הפטור ממיסוי אישי הוא עד רכישה בגובה של 75 דולר.

לסיום, סורוקר מבקשת להפנות את תשומת הלב לנושא שקרוב ללבה, והוא ריבוי תאונות העבודה באתרי בנייה: "כמעט בכל שבוע אנו מתבשרים על עובד זר שנופל מפיגום. סיבה מרכזית לכך היא ריבוי קבלנים בלתי מתואמים שפועלים ביחד באתרי בנייה, קבלני חשמל, אינסטלציה, עפר ועוד. הבטיחות נופלת בין הכיסאות, ואפילו תוצאה חמורה של פגיעה בנפש לא ממש מזיזה למישהו. כנראה מפני שמדובר בפועלים זרים, בעלובי חיים. יש כאן צורך באכיפה נחושה של רגולציה מחמירה”.