מבקר המדינה: "הטבות המס הבלתי מוגבלות פוגעות באינטרס הציבורי"
המבקר קובע כי חלק ממטרות החוק אינן מושגות ואין כלל וודאות לגבי הערך המוסף של ההטבות לפיתוח התעשייה, בייחוד בפריפריה. בסוגיית הרווחים הכלואים קובע המבקר כי מכיוון שלא נעשה פילוח שלהם, קשה לקבוע את מידת התועלת של חוק הרווחים הכלואים
"מתן הטבות בהיקף בלתי מוגבל, ללא בחינת העלות אל מול התועלת וללא בחינת חלופות אחרות הוא התנהלות לא כלכלית הפוגעת באינטרס הציבורי", כך קובע מבקר המדינה יוסף שפירא על חוק עידוד השקעות הון.
- הטבות המס לענקיות מועילות למשק
- הטבות המס הגדולות לא הפריעו לחברות לפטר עובדים
- הנתונים נחשפו: שיאנית הטבות המס היא טבע - כ-12 מיליארד שקל ב-6 שנים
עוד מדו"ח המבקר:
רפורמת התחבורה בגוש דן
הרשויות המקומיות מנצלות לרעה את תאגידי המים
חריגה של 800 מיליון שקל ברכישת הקרונות ברכבת
המערכת הלא נגמרת של זרוע היבשה בצה"ל
למבקר ביקרות חריפה על התנהלות המדינה בנוגע לחוק המעניק לחברות הטבות במיליארדי שקלים בכל שנה. הביקורת שלו מתחילה מחוסר בבדיקה בסיסית של נתוני ההטבות של הגופים האחראים, דרך הקריטריונים לכניסה של חברות להוראות החוק ועד להתנהלות המדינה בנוגע לרווחים הכלואים כאשר לדעת המבקר עבודת המטה שנעשתה בנושא 'אינה מספיקה' ותורמת לעובדה שמטרות החוק לא מושגות.
הרציונל של החוק הוא לעודד פעילות תעשייתית בישראל, בעיקר בפריפריה, ולשם כך ניתנים המענקים והטבות המס למפעלים העומדים בקריטריונים שנקבעו בחוק. המבקר מציין כי משנת 2008 עלה היקף הטבות המס ביותר מ-5 מיליארד שקל בכל שנה.
יש לציין כי בשנת 2010 הוקמה "ועדת שני" (ברשותו של מנכ"ל האוצר דאז חיים שני - ה.ק) שבחנה את התמריצים הקבועים בחוק והציעה שינויים שמטרתם לייעל את השימוש במשאבים ובעקבותיה שונה החוק.
המבקר בדק את סוגיות הנוגעות להטבות המס הניתנות המסגרת החוק בחודשים אוגוסט עד נובמבר 2012 ובכללם ואת עבודת המטה שנעשתה לקראת חקיקת הוראת השעה בנוגע לרווחים הכלואים. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - ברשות המסים ובאגף כלכלה והכנסות המדינה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התמ"ת (כלכלה היום) ובמשרד המשפטים.
הטבות מס לחברת טבע (ארכיון) צילום: בלובמרג מסקנה חריפה ומרכזית של המבקר: "חלק ממטרות החוק אינן מושגות". מדובר במסקנה משמעותית שכן החוק מעניק מידי שנה הטבות במיליארדי שקלים לחברות שאף עולות עם השנים - כך למשל סך הטבות המס שניתנו מכוח החוק עלה מ-2.3 מיליארד שקל בשנת 2003 ל-5.6 מיליארד שקל בשנת 2010, אף על פי שבתקופה זו ירד שיעור מס החברות מ-36% ל-25%. על פי המבקר ההסבר לתופעה זו היא: "כי רוב הטבות המס ניתנות לחברות אחדות אשר משלמות מס חברות נמוך מאוד".
המבקר מכוון לנתונים שנחשפו בדו"ח השנתי של מינהל הכנסות המדינה, על פיהם בשנת 2010 נטלו ארבע החברות הגדולות ביותר: טבע, אינטל, כיל וצ'ק פוינט כ־70% מסך הטבות המס באותה שנה.
הוא ממשיך בביקורת כלפי מטרות החוק וכותב: "אין כלל ודאות לגבי הערך המוסף של ההטבות לפיתוח התעשייה, בייחוד בפריפריה: מסלולים שנועדו למשיכת משקיעי חוץ מנוצלים להפחתת מסים שמשלמות חברות ישראליות".
מסקנות המבקר מתיישבות עם הביקורת הציבורית החריפה בנוגע להטבות ומעמידה בספק את יעילות מתכונתן הנוכחית. המבקר אף מסכם את הנושא במילים חריפות "מתן הטבות בהיקף בלתי מוגבל, ללא בחינת העלות אל מול התועלת וללא בחינת חלופות אחרות הוא התנהלות לא כלכלית הפוגעת האינטרס הציבורי".
המבקר מסיק כי המשרדים האחראים לחוק לא הציבו יעדים בני מדידה אשר יאפשרו לוודא שמטרות החוק מושגות: "כמו כן לא קבעו המשרדים מי הם הגופים האחראים למעקב אחר נתוני הטבות המס, לא הגדירו קריטריונים לבחינה שיטתית וסדורה של הנתונים ולא יצרו מנגנון בקרה אפקטיבי אשר יבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס ויסייע בהקצאתן לחברות, כדי להביא להשגת יעדי החוק".
בניין אינטל בחיפה (ארכיון) צילום: אלעד גרשגורן
בנוסף לכך, למרות ההיקף הנרחב של הטבות המס, הגידול הניכר בהן והסרת המגבלה התקציבית עם העברת האחריות ליישום החוק לרשות המסים, לא קבעו המשרדים האחראים מנגנון המאפשר בקרה על עלותו של יישום החוק למשק המדינה.
סוגיית הרווחים הכלואים
המבקר גם סקר את ההנהלות של רשות המסים כשחוקקה את הוראת השעה בנושא הרווחים הכלואים. מדובר בסוגיה מאוד רלוונטית לימים אלו שכן הוראת השעה בנושא המאפשרת תשלום המס מופחת לחברות העומדות בקריטריונים, עומדת לפוג ב־11 בנובמבר השנה כמסתמן בינתיים כי ההוראה מאחר ויעד הגבייה שהוצב לה לא הושג. עד כה נגבו רק כמיליארד שקל מכלל הרווחים הכלואים במשק, זאת לעומת היעד המקורי, 3 מיליארד שקל.
- טבע שילמה עד היום מס רק על 14% מהרווחים הכלואים שלה
- משרד האוצר במאמץ אחרון לדחוף לשחרור רווחים כלואים
- חוק הרווחים הכלואים: 6 חברות שילמו עד כה 200 מיליון שקל
רווחים כלואים הוא מונח המתייחס לרווחיהן של חברות גדולות שהגיעו להסדר עם רשות המסים במסגרת חוק עידוד השקעות הון הישן (לפני ששונה ב־2011). על פיו, החברות קיבלו פטור מלא ממס כל עוד שמרו על הרווחים בתוך ישראל, למשל באמצעות השקעות במדינה. על פי נתוני רשות המסים, לחברות השונות בישראל רווחים כלואים בסכום כולל של כ־122 מיליארד שקל.
בשל המצב שנוצר החליטה המדינה ליצור תמריץ לחברות לשחרור הרווחים הכלואים, ולכן חוקקה ב־2012 הוראת שעה שמאפשרת להן לעשות זאת בשיעורי מס מופחתים. על פיה, החברות יקבלו הנחה של 40%–70% על המס שהן אמורות לשלם, בהתאם לנסיבות. בשביל לקבל את ההנחה המרבית תצטרך חברה לשחרר את כלל רווחיה הכלואים ולהתחייב להשקיע את סכום ההנחה במס בארץ.
המבקר טוען כי רשות המסים אומנם העריכה את היקף הרווחים הכלואים: "אולם היא לא ביצעה פילוח של הרווחים הכלואים שעליהם יחול חוק הרווחים הכלואים ולא אפיינה אותם על פי השימוש שנעשה בהם".
המבקר סבור כי בהיעדר מידע מלא נפגעה היכולת של מקבלי ההחלטות להעריך אם חקיקת חוק הרווחים הכלואים תהיה כדאית, ומה מידת התועלת שתופק ממנו.
הוא מעיר ספציפית לרשות המסים ומסביר כי עבודת המטה שנעשתה אינה מספיקה וכי רשות המסים לא הציגה למשנה ליועמ"ש שומות ומסמכים המצביעים על הפרשנות האחרת שנקטה, וכן על אי-הבהירות שהייתה לדבריה בעניין הפקעת הפטור בשל רכישת חברות בנות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על רשות המסים, אף שלא התבקשה לכך, לתמוך טענתה זו במסמכים המתאימים.
בסיכום מבקש המבקר מהמשרדים האחראים להגן על האינטרס של כלל הציבור ולוודא כי מטרות החוק יושגו וכי "מצבו של הציבור לא יורע בשל מתן ההטבות".
תגובת רשות המסים
"לאורך השנים ניתנו הטבות מס משמעותיות לחברות על פי חוק לעידוד השקעות הון, כאשר לחלק נכבד מהיקף ההטבות (שנובע מסלול הפטור ממס) זכו מספר חברות מצומצם.
"עוד בשעתו נבדק הנושא באוצר ועל כן בתיקון לחוק לעידוד השקעות הון (תיקון מס' 68) החל משנת 2011 בוטלה האפשרות ל"מסלול הפטור" למפעלים חדשים או הרחבות חדשות של מפעלים קיימים.
"כחלק מהטיפול הכולל ברווחים הכלואים שנצברו בחברות השונות במסלול הפטור לאורך השנים, קידם האוצר עם רשות המסים מהלך לשחרורם של אותם "רווחים כלואים". היקף 'הרווחים הכלואים' נאמד בכ-122 מיליארד שקל אשר חלקו ממילא הושקעו במפעלים ו/או בחברות יצרניים בארץ ובחו"ל. אומדן זה שנקבע בהיערכות לקראת הוראת השעה היה מהימן והתבסס על נתונים שהיו ועדיין רלבנטיים לצורך קבלת ההחלטות.
"בכל הנוגע להערכת האוצר להיקף המס שייגבה במסגרת הוראת השעה - 'חוק הרווחים הכלואים', בסך 3 מיליארד שקל, הרי שעד כה נגבה כמיליארד שקל וקיימת סבירות שעד לתום הוראת השעה, בעוד כחודש, ייגבו סכומים נוספים שישלימו את הפער.
"בכל הנוגע למשיכות בעלים, הלוואות לצדדים קשורים והשקעות של הכספים שנובעים מהמסלול הפטור בישראל ובחו"ל, רשות המסים מצויה בהליכי שומה מול אותן חברות, בוחנת את הנסיבות של כל מקרה ומקרה ובהתאם להוראות החוק, הפרשנות והנהלים המקצועיים מוציאה שומות בהתאם".
תגובת משרד האוצר
"משרד האוצר מבצע מעקב שוטף אחר היקף הטבות המס. מטרת הטבות המס, כמו תמיכות אחרות של המדינה בתעשייה, הינה הגברת הפעילות הכלכלית בישראל במטרה להגדיל את הצמיחה. להגשמת מטרות אלו בוצעו שינויים מהותיים בחוק בשנים האחרונות. השינוי בחוק בשנת 2011, ביטל את האפשרות להעניק באופן גורף אישורים להטבות מס לטווח ארוך והגביר את יכולת הממשלה לבחון את הטבות המס למול חלופות תקציביות. בנוסף, במסגרת התכנית הכלכלית לשנים 2013 ו-2014 הועלה שיעור המס לחברות זכאיות להטבות מכוח החוק לשיעור של 16% במרכז הארץ ו-9% בפריפריה.
"שיעורי המס הנמוכים שמשלמות חלק מהחברות הגדולות נובעים מאישורים למספר שנים שקיבלו אותן חברות לפני תיקון החוק. בעקבות התיקון בחוק צפויים שיעורי המס של אותן חברות לעלות בהדרגה. כמו כן בוטל מסלול "המפעל האסטרטגי" אשר העניק מס בשיעור 0%.
"ביטול ההטבה לא יעלה בהכרח את הכנסות המדינה בהיקף ההטבות, אלא עשוי לגרור הסטת פעילות, והסטת מוקדי רווח, למדינות אחרות. אנו סבורים כי הנתון המשמעותי לאמידת הצלחת או אי הצלחת החוק איננה בשינויים בהיקף ההטבה התיאורטית, אלא השינויים בהיקף הכנסות המדינה ממסים.
"מדי שנה, בעת הכנת התקציב, בוחנת הממשלה את כלל הדרכים להתאמת הכנסות המדינה לצרכים, ובהן גם חלופות לשינוי ההטבות והפטורים הקיימים. לראייה השינוי בחוק במסגרת התכנית הכלכלית האחרונה.
"העלייה שחלה בהיקף הטבות המס נבעה בעיקרה מגידול משמעותי ברווחיהן של מספר חברות גדולות בעשור האחרון. בעקבות ההטבות נהנית מדינת ישראל מתעסוקה של אלפי עובדים נוספים ומזרם הכנסות ממסים אשר ספק אם היו מגיעות כלל לישראל לולא ההטבות".
תגובת יו"ר האופוזיציה שלי יחימוביץ' לדו"ח מבקר המדינה: "דו"ח מבקר המדינה המתפרסם כעת הוא עדות לכך שהפיטורים האכזריים בטבע, חברה עשירה שקבורה תחת הר של הטבות ענק – הם התנהגות שהמדינה אחראית לה ישירות. מהדו"ח עולה שהמדינה מחלקת באופן שערורייתי ורשלני הטבות מס של מיליארדי שקלים לחברות הענק במשק וזאת ללא שום בחינה אמיתית של התועלת הכלכלית שיש בכך, ובלא כל התחייבות של החברות לייצר מקומות עבודה בתמורה. דו"ח המבקר יחד עם המתרחש בטבע מחייבים להפסיק מייד את התמונה הקשה שפורס המבקר: התרפסות כפולה, כאשר פעם אחת נתן לחברות שיק פתוח בדמות הטבות מס דמיוניות לשנים רבות קדימה, ובפעם השנייה כאשר במסגרת חוק הרווחים הכלואים החברות קיבלו הנחת ענק ונדרשו לשלם פרוטות על רווחי העתק שצברו. קבלת ההחלטות שליוותה את חקיקת חוק הרווחים הכלואים הייתה חובבנית להחריד ומי ששילמו את המחיר הם אזרחי המדינה שנאלצו לממן מכיסם בתשלומי מע"מ ומס הכנסה את הפטורים שקיבלו החברות מהמדינה לאורך השנים".
איציק אלרוב, ממובילי המאבק ביוקר המחיה ומייסד תנועת "הצרכנים" אומר בתגובה: "בעוד שעשרות אלפי עסקים וחברות, אלו שרוב המשק הישראלי נשען עליהם, נאנקים תחת נטל המסים הכבדים, הרגולציה הדורסנית, הבירוקרטיה והמחסור באשראי ונאלצים לסגור או לעבור ולהיסחר בבורסות חו"ל - תאגידי הענק סוחטים את הכיס הציבורי, לא משלמים את המסים הנדרשים ומפטרים את העובדים בהזדמנות הראשונה הנקרית בדרכם. חברות הענק והפקידים ששותפים לחגיגת עידוד ההשקעות המדומה לוקחים מהלחם ומהחלב של המשפחות הישראליות ומעבירים אותם לתאגידים עתירי קשרים ולובינג. זהו עושק כבשת הרש במובנו הבסיסי ביותר. הגיע הזמן לחדול מהחרפה.
יוקר המחיה הוא לא גזירת גורל. אפשר לנצח אותו רק אם ממשלת ישראל תראה את טובת אזרחיה לפני טובתם של קומץ מדושני עונג".
