תרגילים בניפוח הגירעון

נגיד בנק ישראל פרופ' סטנלי פישר השתתף בשבוע שעבר בכנס השנתי של חטיבת המחקר בבנק ישראל ודיבר על האתגרים התקציביים שאיתם תצטרך הממשלה להתמודד בשנה הבאה ובשנים שלאחר מכן. אולי היתה זו השעה המאוחרת, ואולי פישר רצה בכלל לשגר אזהרה סמויה לעבר עמיתיו שמעבר לכביש, אך התוצאה בפועל היתה שנגיד בנק ישראל חרג ממנהגו והשמיע התבטאות יוצאת דופן ולגמרי לא אופיינית.

"אני יודע שיש כאן חברים מהאוצר, אז מותר לי לספר את הסוד בחדר הזה", אמר פישר בחיוך, "ב־2007 הגירעון היה קצת מעל 0% מהתוצר. בפועל הגירעון היה יכול להיות 0%, אבל באוצר לא רצו שיירד לכך, ואפשר להזיז קצת הוצאות משנה לשנה וכך להשיג גירעון יותר גדול".

יובל שטייניץ צילום: עטא עוויסאת

בכירים באוצר לא ממש הבינו מה הנגיד פישר רוצה מהם. בעיקר מכיוון שבעיניהם 2007 היתה דווקא שנה שבה ענייני התקציב נוהלו באופן ראוי לציון. בכל שנה שבה יש תת־ביצוע תקציבי, הם מסבירים, נהוג לבצע הקדמת תשלומים, אבל היא נעשית רק בשוליים, כי חוק התקציב פשוט אוסר לחרוג מעבר לתקרת ההוצאות שנקבעה, וב־2007 הסתכם ביצוע התקציב הכולל ב־98% ממסגרת ההוצאות. עוד אומרים באוצר כי המשרד לא הציג ב־2007 גירעון מלאכותי, אלא דיווח על גירעון זניח של כ־126 מיליון שקל בלבד (0.02% מהתוצר), שהיה שיעור הגירעון הנמוך מאז 1987.

אז מזיזים קצת את המספרים משנה לשנה

נגיד בנק ישראל מאשים אם כן את אנשי האוצר במשחק בנתוני התקציב, וגם רומז אגב כך שכבר היו דברים מעולם. האשמה די חמורה, חייבים להודות, שכפי שנראה בהמשך עלולות להיות לה השלכות גם על מה שצפוי לקרות כבר בימים הקרובים. אם "אפשר להזיז קצת הוצאות משנה לשנה" כדי להתאים את המציאות לרצון המציג, כמו שפישר אומר בגלוי, מי ערב לנו שלא זה מה שיקרה השנה? בעוד כמה ימים צפוי האוצר לפרסם את נתוני התקציב ל־2012. כבר עכשיו ברור שהגירעון בתקציב יהיה השנה גדול ויסתכם בכ־4% מהתוצר (כ־36 מיליארד שקל). זאת לעומת יעד הגירעון המעודכן שהציג שר האוצר יובל שטייניץ לוועדת הכספים בינואר השנה, של 3.4% מהתוצר.

חודש דצמבר הוא תמיד החודש הבעייתי ביותר בכל הקשור לדיווחי התקציב, כי אליו מתנקז חלק גדול מההוצאות השנתיות של משרדי הממשלה השונים. ההוצאה החודשית בדצמבר מגיעה בדרך כלל לכ־13% מכלל הוצאות התקציב, לעומת הוצאה ממוצעת של פחות מ־8% בכל אחד מחודשי השנה האחרים. בשנתיים הקודמות, למשל, נרשם בכל אחד מחודשי דצמבר גירעון של יותר מ־13 מיליארד שקל, וככל שההוצאות והגירעון גדלים, גדלה במקביל גם היכולת התיאורטית של אנשי האוצר לתמרן בין הנתונים.

למען הסר ספק, העברות כספים בהיקפים של עד 2–3 מיליארד שקל לשני הכיוונים, במטרה לשנות את נתוני הגירעון, בוצעו בדצמבר גם בשנים קודמות. יתרה מזו, בניגוד למה שנהוג אולי לחשוב, העברת עודפי תקציב משנה לשנה מאפשרת לאוצר לחרוג גם מעבר למסגרת התקציב - אף שבפועל חריגה כזו נרשמה אצלנו לאחרונה רק ב־1992. את העברות הכספים משנת תקציב אחת לשנת תקציב שנייה האוצר יכול לבצע בקלות בעיקר בסעיפים המכונים "בתוך המשפחה", כמו למשל השקעות ברכבת, תשלומים לקרנות הפנסיה הוותיקות, העברות לביטוח לאומי או תשלומים שונים לחברות שעובדות מול משרד הביטחון, כמו תע"א ותעש.

ההנחה היא כמובן שכל אנשי האוצר, וגם אלה שמעליהם, הם אנשים ישרי דרך. אבל אם כבר התרחשו בעבר תזוזות של נתונים, כדאי להזכיר זאת לפני שהן מתרחשות שוב. השנה יש לדרג הפוליטי, הדרג הזה שניצב מעל אנשי המקצוע באוצר, תמריץ להציג נתונים מעט משופצים, ולשני הכיוונים, וכל זה בהנחה שהדרג הפוליטי הנוכחי יהיה גם הדרג הפוליטי אחרי הבחירות.

ובסוף כמו תמיד זו שאלה של אינטרסים

אם בסופו של דבר מישהו לא יעמוד בפיתוי, יעמדו בפניו שתי אפשרויות: ייפוי המציאות לפני הבחירות - להראות שלמרות התחזיות הצליחה הממשלה לעמוד השנה ביעד הגירעון, או זה של אחרי הבחירות - להוכיח שהמצב קשה ומחייב צעדים כואבים. עיכוב כמה סעיפי הוצאה ודחיית רישומם מדצמבר 2012 לינואר 2013, והופ - הממשלה הצליחה לעמוד ביעד הגירעון המעודכן של 3.4% מהתוצר.

פעולה דומה, אבל בכיוון ההפוך, כבר תהפוך את הגירעון לחור שחור של קרוב ל־40 מיליארד שקל שיכשיר את דעת הקהל למכות הכואבות שבדרך, כמו קיצוץ בקצבאות הביטוח הלאומי ופגיעה בשכר עובדי השירות הציבורי. וכל זה כאשר בבסיס העניין ניצבת בעיה אמיתית שמחייבת את הממשלה לבצע קיצוץ של כ־12–14 מיליארד שקל בתקציבה.

ניחוש: האפשרות השנייה סבירה יותר, אבל כל זה יכול כמובן לקרות רק במדינות לא מתוקנות, ואצלנו אין סיכוי שתסריט כה דמיוני יתרחש במציאות.