• תפריט
שימו לב, אתר זה עושה שימוש בעוגיות על מנת להבטיח לך את חוויית הגלישה הטובה ביותר. קראו עוד הבנתי
משפט

"חוק ההגבלים מעניק תמריץ לגנוב מהציבור"

פרופ' מיכל גל, אחת המומחיות הבולטות להגבלים עסקיים, מספרת על ממצאי מחקרה החדש, לפיהם החוק הקיים אינו מאפשר יכולת התמודדות אמיתית עם קרטלים. על המלצות טרכטנברג לתיקון החוק היא מברכת, אך הן לבדן לא יועילו

עמיר קורץ 09:3111.12.11

היום אמורה ממשלת ישראל לאשר חלק נוסף מתוך דו"ח ועדת טרכטנברג. אחד הפרקים החשובים שיעלה להצבעה כולל שינוי בחוק ההגבלים העסקיים באופן שיוסיף סמכויות רבות יותר לממונה על הגבלים. בין היתר, מדובר בסמכות לפרק מונופולים ולהורות על מכירת נכסים או אחזקות במקומות שיש בהם פגיעה בתחרות.

 

השינויים אמורים לכלול גם את ביטול הסעיף בחוק המעניק פטור להסכמי בלעדיות הדדית, חיוב מונופולים לפרסם את הדו"חות הכספיים שלהם, והקמה של חטיבה ברשות ההגבלים שתעסוק במחקרי תחרות ותנהל מעקב שוטף אחר מגמות התחרות בשווקים השונים במשק. תיקון אחר לחוק שנרקם בימים אלה, וכבר עבר את אישור ועדת השרים לחקיקה, אמור להקנות לרשות כוח נוסף שלא היה קיים עד כה: היא תוכל להטיל על החברות שיפרו את החוק קנסות כספיים.

 

פרופ' מיכל גל. "לישראל יש בעיות כמו למדינות קטנות" פרופ' מיכל גל. "לישראל יש בעיות כמו למדינות קטנות" צילום: אבישג שאר-ישוב

 

"אני מקווה שהעניין הזה יעבור בקרוב, ואני מעריכה שהשינוי יהיה מיידי וההרתעה תגבר לאחר שניתן יהיה להטיל גם עיצומים כספיים", אומרת ל"כלכליסט" פרופ' מיכל גל, סגנית דקאן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה ומומחית בינלאומית להגבלים עסקיים. "היום חוק ההגבלים העסקיים סובל הן מהרתעת יתר והן מהרתעת חסר. מצד אחד אנו רואים שהאכיפה חלשה, הרשות נוקטת מעט מדי הליכים פליליים, וברוב המקרים זה נגמר בעסקאות טיעון מקלות או בקנסות קטנים מדי שהוטלו על ידי בתי המשפט. מצד שני יש מקרים שבהם הסנקציה הפלילית הקיימת אינה מידתית אל מול הפגיעה ואינה מתאימה, ולכן חשוב לתקן את החוק.

 

"במצב הקיים, כדאי מאוד להיות חלק מקרטל מבחינה כלכלית", אומרת גל, "הסיכויים שיתפסו אותך או שתשב בכלא נמוכים, וגם הסיכוי שיוטל עליך קנס שייקח את כל רווחיך הוא יחסית נמוך. מבחינה כלכלית יש היום תמריץ חזק יחסית להיות חברה פושעת ולבצע גניבה מתוחכמת מהציבור".

 

מה דעתך על הצעות ועדת טרכטנברג בתחום?

"בעיניי ועדת טרכטנברג עשתה עבודה ברוכה, אבל אני קצת חוששת שבסוף המסקנות שלה יתמסמסו", אומרת גל. "לדעתי, הסמכות של פירוק מונופולים היא כלי שצריך להחיל אותו מאוד בזהירות. הניסיון שנעשה בארה"ב הראה שזה יכול להיות בעייתי. יש הבדל גדול בין מצב שאתה לא מאפשר מראש לחברה להתמזג, כמו שקיים היום בארץ, לבין מצב שאתה מפריד לה את הנכסים בדיעבד.

 

"שאר ההצעות טובות, בעיקר הקמת חטיבת המחקר, והתחרות שתאפשר לרשות לבחון מראש שווקים שיש בהם סבירות גבוהה שיהיו מועדים לבעיות של תחרות. ככל שיתווספו לרשות תקציבים, היא תוכל לא רק לרדוף אחרי הזנב של עצמה, אלא גם להיות יותר אקטיבית ולאתר את כל אותם מקרים בעייתיים שפוגעים בתחרות במשק".

 

"לישראל יש בעיות כמו לכלכלות קטנות"

 

פרופ' מיכל גל ייסדה את תחום המחקר של ההגבלים העסקיים בכלכלות הקטנות ונחשבת לאחת המומחיות בעולם בנושא. ספרה Competition Policy for Small Market Economies, שדן בהשפעת גודלו של השוק על כללי ההגבלים העסקיים, יצר דיסציפלינה חדשה ליישום דיני ההגבלים העסקיים על מדינות קטנות, וכמה מדינות אף שינו את דיני ההגבלים העסקיים שלהן בעקבותיו. היא אף הוזמנה לייעץ ל־OECD ולמדינות בעלות כלכלות קטנות כמו ברבדוס ואיי התעלה. "לישראל ישנן כל הבעיות של כלכלות קטנות שהופכות את הבעיות של התחרותיות להרבה יותר מהותיות", אומרת גל. "אנו פחות יכולים להסתמך על היד הנעלמה של השוק ולחשוב שתחרות בלי גבולות תיצור את הרווחה החברתית הרצויה. ולכן, כיוון שאנו שוק קטן אנו שוק שדורש יותר רגולציה והתערבות".

 

מורשעים חוזרים כיום לעבודה ללא בעיה

 

אחד הכלים החשובים לרגולציה הזו הוא חוק ההגבלים העסקיים. אלא שבמחקר שיתפרסם בקרוב בכתב העת "עיוני משפט", תחת הכותרת "דלות הסעדים ההגבליים - ניתוח מצבת הסעדים הקיימים והצעות לשיפור", מדגימה גל (יחד עם שותפה למחקר אמיר ישראלי) את הבעיות הקיימות כיום בחוק ובאכיפה שלו. גל מראה כי אף שהחוק מקנה לרשות את הסנקציה החריפה ביותר - הסעד הפלילי שיכול להסתיים בקנס ובמאסר, מאז הקמת רשות ההגבלים העסקיים ב־1994 ועד היום נפתחו הליכים פליליים ב־31 פרשות בלבד, רובן בשל הסדרים כובלים וקרטלים שעשו חברות. יותר מכך, כמעט כל הפרשות הסתיימו בהסדרי טיעון שכלל לא כללו מאסר בפועל לאחראים, ורק בשלושה מקרים נכלאו אנשים לתקופות של חודשים ספורים.

 

דיויד גילה, הממונה על ההגבלים העסקיים דיויד גילה, הממונה על ההגבלים העסקיים צילום: אוראל כהן

בעיה אחרת הקיימת כיום בחוק, אומרת גל, היא שהוא מתיר לנושא משרה שמורשע בפרשת הגבלים להמשיך לכהן בתפקידי ניהול ורק מגביל את כהונתו כדירקטור. "זה דבר שחייבים לשנות", אומרת גל בנחרצות. "הרי הרבה פעמים מי שעושים את הקרטל בפועל אלה המנכ"ל או הסמנכ"ל ולאו דווקא הדירקטוריון. החוק למעשה מתיר לאותם מנהלים לחזור ולנהל כל חברה גם לאחר ההרשעה, וזה דבר בעייתי". היא מציינת כי מחקרים שנערכו באירופה הראו שמנכ"לים שהורשעו בעבירות הגבלים, ישבו בכלא ואחר כך חזרו לחברות שלהם - קיבלו שדרוג בשכר ותנאים טובים יותר.

 

לגל זה קצת מזכיר את אותם עבריינים ממשפחות הפשע שחוזרים מהמאסר, מקבלים כבוד ודואגים למשפחות שלהם. "אותם מנהלים נתפסים כמי שהקריבו למען התאגיד שלהם, ולמעשה החברות שולחות מסר לכולם שאותם מנהלים יתוגמלו, כלומר שזה בסדר. לכן באנגליה, למשל, חל איסור לחזור להיות מנכ"ל, וזה צריך להשתנות גם בישראל".

 

במסגרת המחקר מצאה גל כי הקנסות שהטילו בתי המשפט על החברות הפושעות, היו, איך לומר, מצחיקים. כך למשל, במקרה של קרטל צינורות החשמל שבמסגרתו קבע בית המשפט כי הקרטל גרם להעלאת מחיר צינורות החשמל ב־120%, הוטלו על כל התאגידים הפושעים יחד קנסות בסך 800 אלף שקל בלבד.

 

"הקנס המושת על החברות אינו יוצר, לרוב, הרתעה יעילה", כותבת גל במאמר. היא גם בחנה את ההסדרים שנחתמו במהלך השנים עם נאשמים פוטנציאליים, מה שמכונה "צו מוסכם", וגם כאן מצאה שהחברות שעליהן הוטל העונש שילמו לבסוף קנס קטן יחסית - ממוצע של 188 אלף שקל לכל חברה עבריינית - סכום שממש לא מעורר הרתעה. הממוצע יורד לסכום מגוחך של 75 אלף שקל, אם מורידים את הקנס שניתן במקרה של קרטל המיתוג. "כדי להרתיע, גובה הקנס צריך להיות גבוה בעשרות מונים מהרווח הצפוי מהעבירה", כותבת גל. היא גם מראה שאפילו במקרים שבהם הקנסות היו גדולים, מדובר היה בשיעור קטן ביחס לרווח החברה הפושעת.

 

גל מציעה גם לבצע שינוי מוסדי בתחום התביעות הפרטיות בתחום ההגבלים, ולאפשר להגישן בבית הדין המיוחד להגבלים עסקיים בירושלים. כמו כן, לדעתה על הרשות להיות אקטיבית יותר ולסייע לציבור בתביעות, על ידי הופעת נציגיה בבית משפט ומסירת חומרים שיסייעו לתובעים.

 

מה דעתך על הסדר הטיעון שהציעה הרשות לאפי רוזנהויז משופרסל לפיו הוא ישלם קנס של 10 מיליון שקל וימנע ממאסר?

"לדעתי המיזוג בין שופרסל לקלאב מרקט הוא הדבר הכי נורא שאושר כאן בעשור האחרון. במקרים בהם מוכח שהעבירה פגעה משמעותית בציבור אני חושבת שחלופת הקנס לא טובה ואסור שתחליף את הישיבה בכלא. גם כי בחלק מהמקרים החברה היא זו שמשפה בסוף, וגם אם לא באופן ישיר, היא יכולה לשפות באמצעות מתן בונוסים ושכר גבוה למנהל. כי בעצם מה עושים כאן? נותנים למישהו את האופציה להשתמש בבונוסים שהוא קיבל כתוצאה מכך שהוא נהנה מהקרטל או הפרות החוק - ובאמצעות הכסף הזה לקנות את השחרור שלו מהכלא. זה מעין כופר קנס, ולטעמי, את רוב הבכירים עם המשכורות הגבוהות זה לא ירתיע".

 

אפי רוזנהויז אפי רוזנהויז צילום: אוראל כהן

סנקציות מידתיות יותר לעבירות טכניות

 

אך הדבר המשמעותי ביותר, בעיני גל, הוא הטלת סנקציות כספיות, שיכולות לטעמה להיות יעילות מהסנקציות הפליליות במקרים רבים. לדבריה, הליכים פליליים מורכבים ויקרים ולכן מתאימים באמת רק למקרים קשים של פגיעה. כאמור, תיקון ברוח זו אכן צפוי בקרוב להיכנס לחוק ההגבלים.

 

אולם בחינה מדוקדקת של תזכיר הצעת החוק, כפי שמציגה גל במאמר, מעלה שורה של בעיות, שלדעתה דורשות תיקון. כך למשל, הצעת החוק קובעת כי הקנס על הפרה יהיה 10% מהמחזור השנתי של חברה בשנה לפני שהופר החוק, ולדברי גל, "למה לתפוס את הרווחים הנמוכים בשנה לפני שנוצר הקרטל, ולא בתקופה שאחריו, כאשר הרווחים הושפעו מהקרטל?".

 

אולם, לדברי גל, הדבר החשוב הוא שיחד עם הוספת שוט העיצום הכספי, יוסר מהחוק השוט הפלילי לגבי עבירות טכניות. "כמו שבעבירות חמורות צריך להגביר את ההרתעה, כך בעבירות טכניות צריך להפחית את ההרתעה כשהסנקציה לא מידתית. למשל, מקרה תנובה ואי־מסירת המסמכים. היום הדרך לטפל בזה היא רק הליך פלילי, אבל זו עבירה טכנית, ולטעמי לא ראוי להטיל שם סנקציה פלילית. ואחרי התיקון לחוק ניתן יהיה להטיל עיצום כספי".

בטל שלח
    לכל התגובות
    x