שימו לב, אתר זה עושה שימוש בעוגיות על מנת להבטיח לך את חוויית הגלישה הטובה ביותר. קראו עוד הבנתי
משפט

עורכי הדין הפרטיים משתלטים גם על המגזר הציבורי

הרחק מעיני הציבור, יותר ויותר משרדי ממשלה וגופים ציבוריים מעדיפים לקבל שירותי ייעוץ משפטי מעורכי דין פרטיים, אף שהם מחזיקים ביועצים פנימיים. אפילו בפרויקטים לאומיים כמו ניסוח מכרזי ענק מעורבים משרדים פרטיים. ניגודי העניינים כבר בדרך

תומר אביטל והדס שפר 09:0619.05.11

לפני מעט יותר מחודש, בקול תרועה והדר, הוציא משרד התקשורת לפועל את המכרז להכנסת מפעילים חדשים לשוק הסלולר. שר התקשורת ואנשי משרדו סיפרו מעל כל במה אפשרית שהמכרז יגדיל את התחרות בשוק, יוריד את המחירים וייטיב עם הצרכנים. במסגרת מחול דברי השבח והביקורת שהושמעו על המכרז עצמו לאחר שהתקיים, איש לא הצביע על עובדה מעניינת אחת, פשוט משום שהיא נחבאה מאוד אל הכלים.

 

מי שניסח עבור משרד התקשורת את מכרז התדרים - מכרז שהמשרד עצמו התגאה בכך שהוא מכניס לקופת המדינה, גם אם באופן זמני, 1.4 מיליארד שקל - לא היו היועצים המשפטיים של משרד התקשורת. למעשה, מי שעמל על האותיות הקטנות במכרז ציבורי כה חשוב, שלטענת המשרד שיזם אותו אמור לשנות מן הקצה אל הקצה את שוק הסלולר, היה עו"ד פרטי, ד"ר עומר דקל, דקאן הפקולטה למשפט במרכז האקדמי למשפט ועסקים בר"ג. עו"ד דקל אמנם נחשב למשפטן רציני בעל מומחיות בתחום, ובכל זאת מתעוררת השאלה, מדוע משרד התקשורת החליט להוציא את עריכת המכרז החשוב הזה לעו"ד חיצוני? מדוע לא לסמוך על המחלקה המשפטית הפנימית של המשרד, זו שממומנת מכספי משלם המסים וממילא אמורה לשאת באחריות המקצועית שהולכת יד ביד עם המכרז?

 

עומר דקל. "אני רק נותן שירות, לא קובע מדיניות" עומר דקל. "אני רק נותן שירות, לא קובע מדיניות" צילום: אוראל כהן
הפרטה זוחלת בממשלה

 

עוד לפני שמנסים לברר מה התשובות לשאלות הללו, חשוב להבהיר שמשרד התקשורת הוא רק דוגמה. השימוש ביועצים משפטים חיצוניים - אד־הוק או באופן קבוע - נוגע לשורה ארוכה של משרדי ממשלה וגופים ציבוריים, שמפעילים בכסף ציבורי הן מחלקות משפטיות פנימיות והן יועצים משפטיים חיצוניים. בדומה לתופעת אנשי יחסי הציבור הפרטיים שמעניקים שירותים למשרדי ממשלה וגופים ציבוריים שנחשפה ב"כלכליסט" בעבר, גם במקרה זה עולות שאלות של ניגודי עניינים אפשריים, ובעיקר שאלת ההפרטה הזוחלת של הייעוץ המשפטי לממשלה, שטרם עלתה לדיון ציבורי כנדרש.

 

לפני שאפשר לענות על השאלות הללו, כדאי להבין כיצד התופעה נוצרה וצמחה. הניסיונות להשיג מידע ממשי על היקף התופעה נתקלו בסחבת במקרה הטוב ובהתעלמות במקרה הרע. כשכל משרד רשאי לשכור שירותים משפטיים חיצוניים כאוות נפשו, כל עוד הוא עומד בקריטריונים שנקבעו, השקיפות כמעט לא קיימת.

 

בדיקת "כלכליסט" מגלה שכמעט כל משרד ממשלתי מעסיק היום לא מעט עורכי דין פרטיים במגוון רחב של תחומים בסכומים של מיליוני שקלים בשנה.

 

לא פעם מדובר במשרדי עורכי דין מוכרים שחוזרים ונותנים שירותי ייעוץ למשרד הממשלתי פעם אחר פעם ושלעתים העסקתם נעשית בפטור ממכרז. "אני חושב שאם למקבלי ההחלטות במדינה היתה תמונה מלאה של היקף התופעה הם היו מבינים בעצמם שזה הפך למשהו מאוד בעייתי", אומר עו"ד גלעד ברנע, שהוביל כמה מאבקים משפטיים נגד הפרטות, ובעיקר נגד הפרטת בתי הסוהר הציבוריים.

 

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה להעסקת יועצים משפטיים חיצוניים כפופות לדיני המכרזים, במקרה שמדובר ב"עבודה משפטית מוגדרת הדורשת מומחיות מיוחדת שאינה מצויה בשירות המדינה" או שמדובר בעבודה משפטית ב"נושא מוגדר שאינו מעורר רגישות מיוחדת שהלשכה המשפטית של המשרד הממשלתי מתקשה לטפל בו במועד סביר בשל עומס עבודה".

 

ב־2009 פרסם היועץ המשפטי לממשלה דאז מני מזוז הנחיות חדשות שהקלו עוד יותר על ההעסקה. בהתאם להנחיות אלה, במקרים שבהם מדובר בהעסקה בסכום של פחות מ־250 אלף שקל בשנה, העסקת יועץ משפטי חיצוני על ידי משרד ממשלתי היא באחריות המשרד ואינה טעונה אישור הוועדה לאישור העסקת יועצים משפטיים חיצוניים במשרד המשפטים, כפי שהיה נהוג בהתאם להנחיות הקודמות.

 

גלעד ברנע.  "יש פה סכנה מאוד חמורה שכתוצאה מהתופעה הזו יהיו ניוון וחיסול מוקדי הידע הממשלתי" גלעד ברנע. "יש פה סכנה מאוד חמורה שכתוצאה מהתופעה הזו יהיו ניוון וחיסול מוקדי הידע הממשלתי" צילום: מיקי אלון

עו"ד ברנע הוא מתנגד חריף לתופעת העברת ייעוץ משפטי לידיים פרטיות - מה שיוביל לטענתו להפרטה עתידית של השירותים המשפטיים. לדעתו, עדיף להרחיב את המחלקות הקיימות, על פני העסקת עורכי דין חיצוניים המגיעים מאותה קליקה סגורה. "כשיועצים משפטיים למשרדים וחברות ממשלתיות עובדים למטרות רווח, יש ניגוד עניינים מובנה, במיוחד כשמדובר בתחום הפלילי לאור פסק הדין שניתן בעתירה להפרטת בתי הסוהר (שקבע שעל הנושא להיות באחריות המדינה - ה"ש)", הוא אומר.

 

לדבריו, "הטייטל של ייעוץ הוא מטעה כי מה שקורה בפועל הוא שהיועץ החיצוני נהפך למתווה ולקובע של המדיניות עצמה. יש פה סכנה מאוד חמורה שכתוצאה מהתופעה הזו יהיה ניוון וחיסול מוקדי הידע הפנים־מדינתי. נוצר מצב שלמדינה אין הידע והמומחיות ואין יכולת אמיתית להתמודד עם מה שאומר היועץ".

 

"בסך הכל נותנים שירות, לא קובעים מדיניות"

 

כאן המקום לחזור למכרז המפעילים הסלולריים החדשים של מכרז התקשורת, ולבחון אם באמת ליועץ המשפטי החיצוני שערך אותו היתה השפעה על מדיניות הממשלה בעניין. לדעת ד"ר דקל, שערך את מכרז התדרים וכן מכרזים רבים נוספים עבור רשות ניירות ערך, הביטוח הלאומי וגופים נוספים, הפנייה לשירותי ייעוץ משפטי חיצוני היא לעתים הכרחית, ולא אמורה לקבוע מדיניות.

 

"יש מקום ליועצים חיצוניים כשמדובר בתחומי התמחות מיוחדים או בפרויקט מוגדר", אומר דקל. "בתחום שלי ישנם מכרזים מסובכים ומורכבים ולא תמיד ליועצים הפנימיים יש מומחיות בתחום. אני בסך הכל נותן שירות, לא קובע מדיניות. במכרז המפעילים הסלולריים משרד התקשורת ליווה את המכרז באופן צמוד. קובעי המדיניות קבעו את מדיניות המכרז, לא אני. אין מצב שמשרד מסוים אומר לי 'אני צריך מכרז מסוים' ושוכח ממנו. מהבחינה הכלכלית המשרד נהנה ממומחיות גדולה יותר ממה שהיתה לו".

 

עם זאת, דקל מסכים עם הטענה של עו"ד ברנע כי הדברים אינם נכונים כאשר הם נוגעים בתחומים פליליים או אכיפתיים, שגם בהם משרדי הממשלה וגופים ציבוריים אחרים משתמשים במשרדי עורכי דין חיצוניים.

 

"העסקת יועצים חיצוניים היא מדרון תלול"

 

גיא רוטקופף. "אם ניקח מישהו פנימי, הוא יצטרך להקדיש לפחות שנה מזמנו כדי להגיע לרמת ידע של פרופסור שחי את הנושא הזה, כך שזה משבית את העובד" גיא רוטקופף. "אם ניקח מישהו פנימי, הוא יצטרך להקדיש לפחות שנה מזמנו כדי להגיע לרמת ידע של פרופסור שחי את הנושא הזה, כך שזה משבית את העובד" צילום: עמית שעל

מנכ"ל משרד המשפטים, ד"ר גיא רוטקופף, שאחראי על הוועדה שמאשרת את העסקת עורכי הדין החיצוניים בסכומים שעולים על 250 אלף שקל, אינו מתרגש מהתופעה.

 

"ניגוד עניינים לא יכול להיווצר בגלל ההגבלות שחלות על עורכי הדין החיצוניים. אנחנו מונעים מהם להתעסק בנושאים שונים ולכן יש חלק שכלל לא מעוניינים לעבוד בשירות המדינה. הפיקוח שלנו הוא מאוד משמעותי", הוא אומר.

 

מתוקף תפקידו, רוטקופף אינו יכול להביע עמדה ערכית מפורשת בעד או נגד התופעה, שלטענתו אינה רחבת היקף. עם זאת, הוא מסביר כי העסקת עורכי הדין החיצוניים על ידי משרדי הממשלה אינה חריגה אם מביאים בחשבון שירותים נוספים שהממשלה מוציאה למיקור־חוץ, דוגמת שירותי ראיית חשבון ואף שירותי ניקיון.

 

"לא הגענו למצב של ייעוץ משפטי חיצוני משמעותי בהיקפו ואין גידול משמעותי בשנתיים האחרונות", אומר רוטקופף. "ברוב המקרים מדובר בפרויקטים נקודתיים שדורשים ידע רחב יותר. למשל, תחום רגיש של הגנת הפרטיות. אם ניקח מישהו פנימי, הוא יצטרך להקדיש לפחות שנה מזמנו כדי להגיע לרמת ידע של פרופסור שחי את הנושא הזה, כך שזה משבית את העובד. וממילא הוא לא יגיע גם אז לאותה רמת מומחיות בתחום".

 

הטיעונים האדמיניסטרטיביים של רוטקופף אינם משכנעים את המתנגדים לתופעה. לדברי עו"ד יהודית קרפ, לשעבר המשנה ליועמ"ש וכיום במרכז לאתיקה בירושלים, "יש ליועץ המשפטי כל הכלים להיעזר ביועצים ובעלי מקצוע מקרב המשרד עצמו כדי לקבל את המומחיות הנדרשת לנושא מסוים, ולכן זה נשמע לי כמו תירוץ", היא קובעת בצורה נחרצת. "זה דבר אחד לפנות לגורם חיצוני כדי לקבל ייעוץ ואת הייעוץ הזה להכניס לחוות הדעת הפנימית של המשרד, לבין זה שאומרים ליועץ הפנימי 'אתה לא מבין בתחום הזה, בוא נלך לעו"ד שמבין בזה', ושאולי יודעים מראש שייתן חוות דעת כמבוקש. מכאן המדרון הוא תלול מאוד.

 

"באופן כללי", היא מוסיפה, "לא נראה לי שניתן להגיד לאדם שמתמנה למחלקה המשפטית של משרד מסוים 'אתה לא מבין בתחום'. הרי מלכתחילה הוא התמנה לתפקיד אחרי מיון קפדני שבדק אם יש לו הכלים לעשות את עבודתו מבלי שיהיה צורך להעביר אותה לגוף פרטי".

יהודית קרפ. "ליועץ המשפטי הפנימי יש הכלים להיעזר בבעלי מקצוע כדי לקבל את המומחיות הנדרשת לנושא מסוים, ולכן הטענה על היעדר מומחיות היא רק תירוץ" יהודית קרפ. "ליועץ המשפטי הפנימי יש הכלים להיעזר בבעלי מקצוע כדי לקבל את המומחיות הנדרשת לנושא מסוים, ולכן הטענה על היעדר מומחיות היא רק תירוץ" צילום: מיקי אלון

 

"ליועצים חיצוניים קל לרצות את השרים"

 

המדרון התלול שקרפ מציינת בדבריה נוגע לא רק לתוצרי הייעוץ המשפטי החיצוני שמשרדי הממשלה מזמינים, אלא להיבט עמוק הרבה יותר של התופעה - העברת השירותים המשפטיים לידיים פרטיות בזמן שהאחריות נשארת בידי משרדי הממשלה.

 

לטענת קרפ, מדובר בעקיפה של היועץ המשפטי של כל משרד. "יש כפיפות מקצועית בין יועץ משפטי של משרד ממשלתי ליועץ המשפטי לממשלה. למעשה, היועץ משמש הזרוע הארוכה של היועמ"ש וחלים עליו כל הכללים והקוד האתי לביצוע תפקידו. זה מאוד מסוכן להפעיל במקביל עורכי דין פרטיים בתור יועצים, כי אין עליהם שום מרות. בדיוק כפי שלא מתקבל על הדעת לקחת עורך דין פרטי לייצג את המדינה במקרה שהיועמ"ש לא רוצה להגן על מישהו", היא אומרת.

 

מלבד זה, "המעמד של יועץ משפטי בכל משרד משפטי הוא בעייתי מראש, משום שהוא כפוף למנכ"ל המשרד", אומרת קרפ. "לכן מתעוררת השאלה, אם הוא יכול להתמודד מול הרצונות של השר והמנכ"ל ולכתוב חוות דעת אמיתית. בדיוק לשם כך נכתבו הנחיות של היועמ"ש שבמסגרתן היועץ המשפטי של כל משרד מקבל את התמיכה הנדרשת בעת הצורך. כל זה לא קיים כשהולכים לעו"ד פרטי".

 

רוטקופף מנסה להדוף את הטענות. "מי שמוציא נושא לייעוץ חיצוני אחראי על העניין. לא יכול להיווצר מצב שמנכ"ל יחליט לשכור שירותי ייעוץ משפטי חיצוני ולעקוף את היועץ המשפטי הפנימי, כי מי שמבקש את השירות החיצוני הוא היועץ הפנימי. בכל מקרה, הוועדה שלי בודקת שהייעוץ החיצוני לא יהיה תחליף לייעוץ הפנימי.

 

"כך, מי שמבקש שירותי ייעוץ חיצוני מגיע אלינו עם היועץ המשפטי של אותו משרד או גוף והוא צריך לנמק בפנינו את הסיבה להעסקה החיצונית. אנחנו גם עומדים על כך שלא יהיה מונופול; לפעמים, אמנם, ישנם מקרים שאותם עורכי דין באמת נחשבים להכי טובים בתחומם. בכל מקרה, מי שאמורים למנוע מקרים כאלה הם החשב והיועץ המשפטי של כל משרד".

 

בהקשר זה מציין מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, ירום אריאב, כי "הייעוץ המשפטי החיצוני מתאים לתקופות עומס ותו לא. בכל מקרה, לא מנכ"ל המשרד הוא שצריך להחליט בעניין. זה משהו שצריך לעשות בצורה נכונה ובמינון נכון".

בטל שלח
    לכל התגובות
    x