דילמת המשילות ופתרונה
הנתק בין הסמכות והאחריות בישראל הביא לפיזור האחריות ולכישלון ברבים מן התחומים
משברי המים, החשמל, הכבאות, איכות הסביבה וכדומה מאופיינים בכך שהדרגים המקצועיים בכל התחומים מודעים לפיתרונות האופטימאליים, במסגרת מגבלת התקציב. אולם ברוב המקרים, הפיתרונות לא מיושמים גם לאחר שנים ארוכות.
במאמר זה אתייחס לדילמות המשילות, הגורמות לכישלונות ביישום השינויים ההכרחיים ולמחיר הגבוה לחברה ולמשק:
- הפרדה בין אחריות לסמכות - האחריות הפורמאלית על תחומי חיינו השונים ידועה וממוקדת, הסמכויות מפוזרות. שר הפנים אחראי על תחום הכבאות, שר התשתיות על המים, החשמל והכבישים והשר לאיכות הסביבה על נושאי הזיהום האקולוגי. לכל אלה אין את הסמכות והתקציב לקבוע הכרעות ואין להם אף את הגמישות להעביר תקציבים מסעיף אחד למשנהו, הן בשנה נתונה והן בתהליך אסטרטגי ארוך טווח. משרד האוצר שותף בסמכות עם כולם ולמעשה זכות הוטו היא בידיו. אי אמון של עשרות שנים מונע העברת הסמכות למשרדים ונדמה שלכולם המציאות האמורה היא נוחה.
- חקיקה וירטואלית - ספר החוקים של מדינת ישראל מציג לפנינו מדינה כמעט אידיאלית, המציאות היומיומית אפורה למדי. לדוגמא, ישראל קבעה כבר בשנות ה-80 חקיקה נאורה הקובעת חוק חינוך חינם לגילאי 3 - 4 שלא יושם עד היום. בעשור האחרון רבו החוקים בתחומי נגישות נכים, איכות הסביבה וכדומה. המחוקק "הקפיד" שלא לתקצב סעיפים אלה, וברוב המקרים נמנעה הרשות המבצעת מלהמליץ על תקנות הפעלה לחקיקה, החוק הפך לאות מתה.
- סעיפים קואליציוניים - שרים בישראל מקבלים במסגרת ההסכמים הקואליציוניים, נתחים תקציביים לצורך הסקטור שהם מייצגים. ממילא, כל שר רואה ביישום תקציב זה יעד של "ייהרג ובל יעבור". שאר סעיפי התקציב הופכים משניים וכלליים, אפילו אם הם קשורים לנושאים חיוניים לאוכלוסייה.
- שרים כלוביסטים - שרים סקטוריאליים הופכים בהדרגה ללוביסטים של משרדיהם ושל קבוצות הלחץ הרלבנטיות. הם מעדיפים שלא לקבוע ולא להתמודד על מערכת ההעדפות הלאומית, משום שזו מחייבת אותם לתמוך ביעד מסוים על חשבון ויתור על יעד אחר. שר בריאות "שכיח" יעדיף שלא לקבוע העדפה בין סל תרופות למיטות אשפוז, שר רווחה רגיל יעדיף שלא לקבוע העדפה בין קצבת ילדים לקצבת נכות, כולם יתמכו בכל. האשמה על מה שלא הושג, תיפול על משרד האוצר. בתנאים אלה שר התעשייה נעשה שר התעשיינים, שר החקלאות שר החקלאים וכך הלאה. האינטרס הלאומי הופך משני לאינטרס הלוביסטי.
• משרד האוצר והיציבות התקציבית - משרד האוצר רואה ומכיר אמנם ביעדים הלאומיים, בתחומי תשתיות, חינוך, איכות סביבה, ואולם תחומי אחריותו מביאים אותו להעדפה של הקיצוץ התקציבי, על פני שאר היעדים. לכן, כל יעד לו אין לוביסט פעיל, נדחק הצידה, גם אם הוא קריטי לחיינו (תשתיות, בריאות).
• המערכת המשפטית - מדינת ישראל עברה בדור האחרון תהליכים מואצים בתחום החוק והמשפט. העיקרון של "הכול שפיט" וחוקי היסוד הנלווים אליהם, כמו גם ההוראות המחייבות שקיפות ומידע מלא, הביאו לכך שפקידים ושרים מעדיפים ברוב במקרים מדיניות של "שב ואל תעשה" על מהלכים היכולים להביא לעתירות בבג"ץ בנושא אפליה, אי סבירות וכדומה.
התפתחויות חיוביות בתחום הנורמות המוסריות והציבוריות הביאו לפגיעה במשילות, הנגזרת מזהירות יתר בכל צעד ביצועי.
• תקשורת וביקורת - עוצמתה הרבה של התקשורת בישראל היא ודאי מבורכת. אולם כל פקיד ושר יודעים שכל מעשה, דעה או אמרה שלהם, הנאמרת בחדרי חדרים, תגיע לתקשורת וכן כל הצעה בתחום המדיניות. לכן ברבים מן המקרים, מעדיף איש הביצוע להימנע מהצעות ואמרות על פי העיקרון "והחכם בעת ההיא יידום".
מבקר המדינה והביקורת בישראל הרחיבו מאוד את סמכויותיהם וחדרו לתחומים של מערכת ההעדפות וסבירותה. התוצאה גם כאן - נטייה ליתר פסיביות מצד הפקידים והשרים. הימנעות ממעשה, היא תמיד בטוחה יותר ממעשה.
איחוד בין סמכות לאחריות
ועדת החקירה בנושא המים, כמו ביקורת המדינה בנושא הכבאות, מצאו אשמים רבים, לכן זיכו למעשה את כולם. הנתק בין הסמכות והאחריות בישראל הביא לפיזור האחריות ולכישלון ברבים מן התחומים.
מדינת ישראל תצטרך לאחד את הסמכות והאחריות של כל משרד, מה שיחייב שליטה תקציבית בידי השר הממונה, שהוא ואנשיו יקבעו את מערכת ההעדפות הספציפית (חינוך, בריאות, רווחה). כל משרד יאבק עם האוצר על היקף התקציב, אולם לאחר קביעת מגבלת התקציב, כל משרד יקבע בתוכו את היעדים והויתורים האלטרנטיביים: זוהי תמצית הפיתרון. ישומו כמובן קשה למדי, אך מצוי ברבות ממדינות העולם.
הדילמות האחרות שהעליתי כאן אינן פתירות, אלא אם תשופר משמעותית התשתית של המנהל הציבורי בישראל.
הכותב הוא יו"ר פעילים ניהול תיקי השקעות
