ראיון "כלכליסט" - "יש להקים גוף לפיקוח על פרויקטי תשתיות"

בדו"ח מיוחד שפרסם בנק ישראל לפני כשלושה שבועות, שם התייחסו בין השאר ליכולת המדינה לנהל מיזמי תחבורה, התגלתה מציאות מבהילה: בעשור האחרון יותר מ־80% ממיזמי התחבורה הושקו באיחור, וכ־65% מהם חרגו מהתקציב המקורי שנקבע. אם לא די בכך, בפרויקטים גדולים, שעלותם 100 מיליון שקל ומעלה, התגלה שהחריגה התקציבית הממוצעת נאמדת ב־45%.

בראיון פרישה בלעדי מסביר אבי דור, מי שכיהן עד לאחרונה כסגן החשב הכללי במשרד האוצר, שהחריגות בתקציב או בלוחות הזמנים שכיחות גם במדינות אחרות. "לא קראתי את כל הדו"ח, אבל בפרויקטים שאנחנו מלווים אני לא מכיר חריגות כאלו. 100 מיליון זה פרויקט קטן ולא מגה־פרויקט, ואפילו לא פרויקט בינוני. מנגד, יש סיבות שגורמות לחריגות. זה אופייני בעולם, ואצלנו זה מתחדד גם בגלל עתיקות וקברים שמוצאים".

ביולי הקרוב עתיד דור (40) להיכנס לתפקידו החדש כמנכ"ל חברת הביטוח הממשלתית ענבל. עד לפני כמה שבועות היה אמון על קידום ופיקוח על מיזמי תחבורה ואנרגיה, כך שהנגיעה האישית שלו למיזמים גדולים, שעלותם מיליארדי שקלים, היתה צמודה והתקיימה על בסיס יומיומי.

הפגנה נגד סלילת כבש 531. הזכיינית עזבה צילום: שאול גולן

בחלק מהפרויקטים דור משאיר נדוניה מאתגרת למחליפו גיל שבתאי: בכביש 531 הזכיין (שפיר הנדסה - ל"ג) עזב בהסכמה את הפרויקט, אולם טרם נמצא מחליף. בעניין הרכבת הקלה בתל אביב המדינה אמורה להשיב לטענות הזכיין, חברת MTS, בדבר הסגירה הפיננסית שלא הושגה. לפחות בעניין הנתיב המהיר נמצאה הנוסחה שתאפשר את המשך קידום הפרויקט, שייפתח באיחור של כשלושה חודשים.

אולי לא יתגלו קברים

חלק ניכר מהפרויקטים נתקעים, כמו הרכבת הקלה בתל אביב. זה פועל יוצא של יזמים לא ישרים או שתכנון הפרויקט היה לקוי מלכתחילה?

"לשמחתי, בתל אביב מכונות הקידוח יבנו בחלק התת־קרקעי את הרכבת הקלה בתל אביב עמוק מתחת לאדמה, כך שקיים סיכוי לא רע שלא יתגלו קברים בכלל. בשנים האחרונות התקדמנו ביכולת ביצוע, בעיקר במיזמי BOT. עדיין יש לנו מה ללמוד ובמה להשתפר. בכלל, מיזמי תשתית זה משהו ארוך טווח ויש המון בלת"מים שקשורים במגבלות תכנון או בממצאים שיש בשטח - עתיקות, קברים, מים - כך שכל שינוי עלול לגרום לשינוי וחריגה".

אבל איך דואגים שדו"ח בנק ישראל לא יחזור על עצמו?

"אי אפשר לפקח על כל כיכר, אבל אפשר להקים מנגנון שיציף בעיות ולוודא שיש מעקב הדוק אחרי פרויקטים, כמו גם סיוע לחברות ממשלתיות בהסרת חסמים. לדעתי, צריך להקים גוף בראשות שר האוצר והשר הרלבנטי, ואחת לתקופה לתת דיווח, כדי שיידעו מה קורה בכל פרויקט".

אבי דור. "יש אולי ארבע או חמש חברות שיודעות לטפל במיזמי תשתיות" צילום: יובל חן

 

אבל בסוף זה בדרך כלל מגיע לבוררות עם חלופת מכתבים מאיימת בין עורכי דין, כמו במקרים של הרכבת בתל אביב או בירושלים.

"בפרויקט הרכבת הקלה בירושלים, פרט לחברת אלסטום, הגורמים הישראליים בו אף פעם לא הקימו רכבת בארץ. הפרויקט הזה עבר משבר כלכלי לא קטן, והיתה אינתיפאדה שגרמה לעיכוב, לאילוצים ולסיכונים אצל כל הצדדים. בסוף הפרויקט הזה קם, והוא יתחיל כבר בשנה הבאה. לך תבדוק בעולם - מנגנון הבוררות הוא אופייני. יש מחלוקות בין הצדדים ויש פרשנויות של חלוקת סיכונים בפרויקטים כאלה בין המדינה לזכיין, ויש מקום לברר אותן".

מה ייגמר בתל אביב? אוכל לקנות כרטיס ב־2015?

"אני לא שם כבר חודש. האוצר והתחבורה היו לטובת הפרויקט וקידומו והתחשבו בתושבים. צריך למצוא את האיזונים. הזמן הקרוב הוא קריטי וברור שזה לא פרויקט שגרתי - זה הפרויקט הכי גדול ומורכב במדינה. גם כשמחליטים להפסיק או להמשיך עם הזכיין הנוכחי, צריך לעשות את זה באחריות".

חלק ניכר מהפרויקטים מוחזקים בידי גורם אחד, למשל חברת שפיר. זה לא מסכן את המדינה?

"יש מגבלה של המשק הישראלי, כיוון שיש אולי ארבע או חמש חברות שיודעות להתמודד עם מיזמי תשתיות. אני לא רוצה להתייחס לחברה כזו או אחרת באופן ספציפי, אבל הממשלה צריכה לדעת להתמודד עם מצב שבו לא שמים את כל הביצים בסל אחד. זה לא בריא שפרויקטים רבים נמצאים בידי גורם יחיד. חלוקת הסיכונים צריכה להיות אחרת, וצריך לתת כיוון לחברות קטנות להתפתח בתחום הזה".

אז איך מגבילים את זה? אולי קובעים בחוק שחברה לא יכולה להחזיק יותר מ־40% מהפרויקטים?

"יש חוק חובת המכרזים וניתן למצוא את הדרך לחלוקה אופטימלית של כלל העבודות. גם במגבלות החוק הקיים ניתן להתמודד עם זה. היום חסרה ראייה כוללת, כי בוחנים כל חברה ביחס ליעדים שלה. צריך מישהו שיסתכל ויקבע את כללי המשחק מלמעלה. לדעתי, המישהו הזה חייב להיות החשב הכללי".

אין חשיפה ללחצים

אבל הפיקוח הוא פיקוח יתר ונוצר מצב שבו לפקידי האוצר יש מעורבות גדולה במכרזים, כך שלפוליטיקאים נוח להפיל את המטלה על הפקידים.

"כמובן שבסוף פרויקט שיוצא מתקציב המדינה - תפקידו של החשכ"ל לפקח עליו. בסגירה פיננסית ומכרזים יש מעורבות, וכל אחד שומר על האינטרסים שלו ולא תמיד רואים עין בעין עם אחרים. ממה שאני ראיתי, הכל מנועל עניינית ולא חשוף ללחצים כאלה או אחרים. עובדתית, אגף החשכ"ל מוביל מיזמי PPP (שיתוף המגזר הפרטי), כי אלו עסקאות פיננסיות. מנגד, כל משרד הוא זה שמוביל את הפרויקטים שהוא רוצה והוא שקובע את סדר העדיפויות. המעורבות של החשכ"ל בפרויקטים התקציביים היא קטנה".

במקרה של המכרז להקמת תחנת כוח תרמו־סולארית באשלים נדרשה התערבות של היועץ המשפטי. ביקשתם להטיל רגולציה חדשה והפסדתם.

"יש מקרים שהדברים צפים בצורה יותר חזקה, כמו המחלוקת במכרז אשלים מול רשות החשמל. גם שם, עם כל הקושי, הגענו להסכמות כדי שהפרויקט ימשיך ויסייע למשק החשמל. רשות החשמל הפיקה תועלות מלימוד על ניהול ומימון פרויקטים ומאימוץ חלק מהחלקים הפיננסיים לתוך הרגולציה שלהם".

לא היה מחטף בחוק ההסדרים

באמצע נובמבר האחרון עצר בית המשפט העליון את הקמת בית הכלא הפרטי הראשון בישראל. הפרויקט, שניהל אגף החשכ"ל, זכה לביקורת מצד הרשות השופטת בטענה שהפרטת הפיקוח על זכויות האסיר בעבור יצירת רווח אינה ראויה. המדינה נאלצה להעביר את המתקן שהוקם באזור באר שבע לידי השב"ס ולשלם לזכיינים - אפריקה ישראל ומנרב - פיצויים של 1.6 מיליארד שקל. "מבחינת ביצוע זה היה פרויקט ייחודי. לא המצאנו כלום, כי המודל קיים גם במקומות אחרים בעולם. הביצוע היה בהתאם ללו"ז ולאחר שהתקבל בהחלטת ממשלה ולווה בחקיקה ראשית. לא היה מחטף בחוק ההסדרים".

בית המשפט אותת כמה פעמים שכדאי לבחון את הנושא. למה המשכתם?

"העתירה הוגשה במהלך הביצוע. ביהמ"ש לא עצר את הפרויקט גם אחרי שנבחר זוכה ולא הוצאו צווי מניעה גם לאחר שהוכרזה סגירה פיננסית. ההערכות היו שייתנו להפעיל את בית הכלא".

מה זה אומר בעצם, שהמדינה לא תיכנס יותר למיזמים כאלו?

"נצטרך לשקול בשנים הקרובות כניסה לתחום, וכל הפרויקטים שקשורים להפעלת כוח (פיזי - ל"ג) ייבחנו. הממשלה תצטרך לחשוב טוב טוב ולעשות את הדברים אולי אחרת".

בשנים האחרונות ניצב משק החשמל במצב קשה יותר מזה של משק המים: תחנות הכוח הקיימות מתקשות לספק את הביקוש, ועל פי מנכ"ל חברת החשמל עמוס לסקר, כבר בשנה הבאה רזרבת הייצור של חברת החשמל תשאף לאפס, מצב שבו ייתכנו הפסקות יזומות של חשמל לבתי תושבים.

עיקר הביקורת כלפי המדינה היתה שבחרה בשיטה הלא נכונה לפתח את משק החשמל. במקום לפרסם מכרזים להקמת תחנות כוח, בדומה למה שנעשה במשק המים עם מתקני ההתפלה, העניקה המדינה רישיונות לייצור. התוצאה: העומס בהקמת מתקנים ומציאת מקורות המימון התגלגלו לפתחי היזמים. "שקלנו אם שיטת המכרזים תגרום לביצוע מהיר יותר של יצרני חשמל פרטיים. מנגד, היו שסברו ששיטת הרגולציה מתאימה יותר ואף טענו שלא מיצו את השיטה הקיימת", אומר דור.

אבל השיטה לא עובדת. רישיונות לייצור חשמל לא הניבו עד היום אפילו יצרן חשמל פרטי אחד.

"מי שמוביל את הנושא זה רשות החשמל. אני חושב שהרגולציה עשתה התקדמות טובה בשנה האחרונה. לומר שזה הגיע למצב שהפרויקטים יוקמו? לא יודע. הזמן יגיד".

ובעוד כמה שנים נהיה באוברדראפט של צריכה. למה לחכות?

"אם אחרי כל השינויים וההקלות לא יצליחו היזמים להגיע לסגירה פיננסית של תחנות כוח, צריך לגייס מחשבה נוספת. יכול להיות שבמדינה נכון יותר לקדם תחנות באמצעות מכרזים".

לא יהיה ואקום בפיקוח

עזיבתו של דור עלולה להשאיר ואקום בפיקוח על מיזמי תחבורה, תשתיות ואנרגיה: לפני כחצי שנה עזב המשנה לחשכ"ל עמי לנדאו את האוצר, כך שעם פרישתו של דור נוצר מצב של תחלופת כוח אדם רבה דווקא בדרגים הבכירים. "החשב הכללי הוא אגף חזק מקצועית שלא נשען על מישהו יחיד. יש שלד טוב מרמת הרפרנטים. לכל אחד יש הקריירה שלו אבל הבאנו בחשבון את שיקולי המערכת. במקומות רגישים, כמו בנושא הרכבת הקלה בתל אביב, החשכ"ל שוקי אורן נשאר שם בגלל הרגישות", מסכם דור.