$
דעות

יועצים חיצוניים ברשויות מקומיות - על חשבון השירות לתושבים

נבחרים שלא במכרז וללא פיקוח, אינם מחויבים לסודיות למרות שנחשפים למידע רגיש ואין בקרה על שכרם. לשם מה יש צורך ביועצים קבועים למילוי תפקידים המוטלים על עובדי הרשות הרגילים?

דוד א' פרנקל 07:3902.10.15
אחת התופעות שאנו מקבלים כמובנת מאליה, למרות שאינה צריכה להיות כזו, היא העסקת יועצים ברשויות ציבוריות, על דרך של חוזה קבלני.

 

כשמדובר ברשות ציבורית, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות או גופים אחרים המוקמים בחוק או מכוח חוק, כאשר תקציב מימונם הוא מתוך הקופה הציבורית, ההנחה היא שבעלי התפקידים שבה, שמשכורתם משתלמת מהקופה הציבורית, יעשו את עבודתם בשלמותה, שהרי לשם כך הם מתמנים.

 

מבקר המדינה בדו"ח 2009 התריע על התופעה במסגרת שירות המדינה וקרא לתיקון המצב. אך מה בדבר הנעשה ברשויות מקומיות?

 

חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 מאפשר לקבוע לרשות מקומית את שיא כוח האדם שלה.

 

החוקים הדנים ברשויות מקומיות קובעים משרות שיש לאיישן במכרז (כגון יועץ משפטי, מהנדס, רופא וטרינר), וכן נקבע בהם כיצד לאייש כל משרה אחרת כאשר לכל משרה מוצמד תיאורה, תפקידו של נושא המשרה, סמכויותיו וחובותיו.

 

כאשר קובע שר הפנים את כוח האדם לכל רשות, במסגרת שיא כוח האדם שלה, נלקחים פרטים אלה בחשבון. לפיהם גם נבנה התקציב, שכאמור, מקורו בקופה הציבורית. בכך אמור חוק יסודות התקציב לפקח על הוצאותיה של הרשות על התפקידים והמשרות שנקבעו לה.

 

בשביל מה צריך יועצים בנוסף לעובדי הרשויות? האם יעילותם מוטלת בספק? בשביל מה צריך יועצים בנוסף לעובדי הרשויות? האם יעילותם מוטלת בספק? צילום: שאטרסטוק

 

אך מתברר כי הוראות אלה נעקפות באופן גלוי. רשויות מקומיות מתקשרות עם יועצים, בין אם ביוזמת נושאי המשרה המתאימים או ייתכן אף חרף התנגדותם, כדי שיתנו את שרותיהם על בסיס של "חוזה ייעוץ" שהוא כינוי אלגנטי יותר למושג של "חוזה קבלן". לעתים השירות הזה ניתן במקביל או באופן עצמאי ללא כפיפות של ממש לנושא המשרה.

 

על תופעה זו עמד כבר לפני שנים רבות מי שהיה היועץ המשפטי לממשלה, שלאחר מכן נשיא בית המשפט העליון – פרופ' אהרן ברק, כאשר נתבקשה חוות דעתו בדבר אפשרות של העסקת "יועצים" במשרדי הממשלה. אמנם תשובתו מתייחסת ליועצים במשרדי הממשלה, אך תוכנה אינו מצומצם למשרדים אלה בלבד. הוא קבע את העקרון להעסקת יועצים. כך הוא כותב, כבר ב-21.1.76: "למשל, אם מתבקשת חוות דעת חד פעמית מאת מומחה לדבר, כי אז, כמובן, אין מניעה שתתקבל עפ"י חוזה קבלני, ואולם אם היועץ מתבקש לחוות דעתו דרך קבע בעניינים שבתחום פעולתו של משרד בעניינים, שבדרך כלל הם מתפקידם של עובדי המשרד, אם הוא משתלב במערכת הארגונית של המשרד, ואם כלפי חוץ הוא נחזה כמי שמייצג את המשרד, כי אז אין לקבל שירותים אלה על דרך חוזה קבלני עם יועץ".

 

אין קושי להחליף את המונח "משרד" במונח "רשות מקומית". לכך יש להוסיף כי העסקת "יועץ" אינה מחייבת בהכרח ביציאה במכרז, אלא הרשות המקומית יכולה להתקשר אתו במישרין מכוח הפטור הניתן לה להתקשר עם "מומחים".

 

הנושא של שירותים משפטיים חיצוניים על ידי הממשלה זכה להוראות מפורשות. בהוראות אלה נקבעו גם הטעמים המותרים לרכישת שירותים כאלה והם כוללים, בין השאר, מאפיין היכול להצדיק את ביצועם באמצעות יעוץ משפטי חיצוני, או מומחיות מסויימת שאינה מצוייה בשירות המדינה. אין הוראות מקבילות לקבלת שירותים משפטיים חיצוניים על ידי רשות מקומית.

 

לפני קצת למעלה משנה, ביוני 2014, החליטה הוועדה להעסקת יועצים משפטיים חיצוניים בשירות המדינה, לאסור העסקת יועצים כאלה בוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה. במקום זאת, קבעה הוועדה, בראשות עו"ד אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים, שיש להסדיר את הנושא באופן קבוע על ידי קליטתם של עובדי מדינה מן המניין לביצוע תפקיד זה בכל הוועדות המחוזיות. כמו כן ציינה יו"ר הוועדה שהעסקת יועצים משפטיים חיצוניים לתפקיד זה איננו תואם את הצורך בשמירה על האינטרס הציבורי ובהגנה על טוהר המידות.

 

אלא שאין אנו עוסקים בשירותים משפטיים בלבד. שירותים רבים נוספים "זוכים" ליועצים בתחומים שונים, המשתלבים, למעשה, במערכת הארגונית של הרשות. ספק אם העסקת יועצים אלה נכללת בשיא כוח האדם שאושר לרשות מכוח חוק יסודות התקציב.

 

שאלה חשובה לא פחות היא ההגנה על טוהר המידות ושמירה על זכויות הפרט והגנה על פרטיותו. אותם יועצים, ולאו דוקא היועצים המשפטיים, נחשפים לעובדות ופרטים של עובדי הרשות ועליהם, בנוסף לחשיפתה של מדיניותה של הרשות בסוגיות רגישות כולל מדיניות פנימית ותכנון. עובדות ופרטים אלה מוסרים ליועצים עובדי הרשות להם הם אמורים לייעץ, למרות שעל עובדים אלה חלה חובת הסודיות כעובדי ציבור. היועצים אינם "עובדי ציבור" ואינם כפופים לחובות המוטלות על עובדי הציבור מכוח הדין.

 

לשם מה יש צורך בחוזי ייעוץ, שלא לגבי חוות דעת חד פעמית, אלא מתמשכת, למילוי תפקידים שמכוח הדין מוטלים על עובדי הרשות הרגילים שנבחרו במכרזים כדי למלאם? האם אותם נושאי משרה אינם מוכשרים למלא את תפקידיהם? האם יעילותם מוטלת בספק? או אולי רצונם "להשתחרר" מאחריות או נשיאה בעול? אם מספרם אינו מספיק, מפני מה לא תפנה הרשות לפי חוק יסודות התקציב ותשכנע שיש מקום להגדיל את כוח האדם שהוקצב לה, במקום להתקשר עם יועצים – התקשרות שהיא יקרה הרבה יותר, כאשר התשלום ל"יועצים" עלול לבוא על חשבונם של שירותים שעל הרשות לתת לתושביה?

 

מי מבקר את סבירות ההוצאות והשכר שהרשות משלמת לאותם יועצים? האם אין בכך ניסיון "להתגבר" על השכר המאושר לבעלי תפקידים ומשרות אלה במסגרת הרשות המקומית, שהוא נמוך יותר, ולהעסיק, למעשה, עובדים אחרים בשכר גבוה יותר? קשה גם לצפות כיצד יתגלגלו העניינים כאשר "יפוטרו" אותם יועצים. אין מדובר ביועצים משפטיים בלבד, הנותנים את שירותיהם ממשרדיהם הפרטיים. האם היועצים הפועלים במסגרת הרשות לא יהיו זכאים להכרה במעמד של מועסקים? פיצויי פיטורים? זכויות סוציאליות?

 

יש לצפות שהיועץ המשפטי לממשלה וכן מבקר המדינה יתנו את דעתם לכך.

 

פרופ' דוד א' פרנקל הוא פרופסור אמריטוס בפקולטה לניהול באוניברסיטת בן גוריון בנגב, באר שבע, ופרופסור (בחל"ת) בבית הספר למשפטים במרכז האקדמי כרמל בחיפה

בטל שלח
    לכל התגובות
    x