החינוך ציבורי, המחיר פרטי: ההורים מממנים 15% מתקציבי בתי הספר
למרות חוק חינוך חינם, ההורים בישראל משלמים יותר מ־2 מיליארד שקל בשנה לבתי הספר הציבוריים. משרד החינוך אמנם מנסה לצמצם את התשלומים, אך את כדור השלג בן 60השנים קשה לעצור. הבחירות שבפתח דווקא יכולות לסייע ביישום שיטת הסבסוד החדשה שיוזמת הממשלה
מי שרוצה להבין מדוע המונח "חינוך חינם" מגלם אבסורד לא מציאותי, מוזמן להסתכל על הנתון המדהים הבא: על פי חוזר המנכ"ל שפרסם משרד החינוך ב־2011, בתי הספר רשאים לגבות מהורים לשלושה ילדים הלומדים בבית ספר יסודי, בחטיבת ביניים ובתיכון, סכום של 6,483 שקל בשנה כתשלומי הורים. זהו אמנם הסכום המקסימלי שמותר לגבות, אך דו"ח מבקר המדינה שפורסם שלשום חושף את גודל הבעיה: 51% מבתי הספר גובים תשלומים גבוהים מאלו שמתיר משרד החינוך.
ובאמת, דו"ח שפרסם בפברואר אשתקד מרכז המחקר של הכנסת מגלה כי תשלומי ההורים הנגבים בפועל גבוהים בהרבה מהמספרים המותרים. כך, ממוצע התשלום ביסודי עומד על 1,400 שקל, בחטיבת הביניים על 3,000 שקל ובתיכון על 4,600 שקל. כלומר, 9,000 שקל בשנה למשפחה בת שלושה ילדים בגילים המתאימים. את המשמעות האמיתית של בליל הנתונים המספריים האלה חשף דו"ח המבקר: בשנת הלימודים 2009–2010, בתי הספר גבו מההורים סכום פטנטסטי של 2.3 מיליארד שקל, בעוד שמשרד החינוך התיר לגבות רק 1.3 מיליארד שקל — חריגה של מיליארד שקל. יתרה מזו, המבקר מגלה כי תשלומי ההורים מהווים 10%–15% מכל תקציב החינוך היסודי והעל־יסודי. כך, ההורים מממנים מכיסם עד 15% ממערכת החינוך הציבורית שהם כבר מממנים ממילא דרך מס הכנסה.
על רקע הבחירות המתקרבות, המחאה המתעוררת והרוח הגבית מכיוון מבקר המדינה, נדמה שהציבור יכול להוביל לשינוי רק אם יבהיר לפוליטיקאים שהדרישה הציבורית היא רצינית. בסופו של דבר, העתיד יהיה גרוע יותר אם המגמה הנוכחית תימשך.
בפסק דין שנתן באוגוסט 2007 בעקבות עתירה של ארגון ההורים הארצי נגד תשלומי ההורים, נכתב כי "השוויון בחינוך מאפשר אחידות בנקודת הפתיחה של כל הילדים באשר הם. עם זאת, החוק ומציאות החיים הובילו ליצירת מסגרות חינוך המאפשרות להורים בעלי יכולת ורצון לרכוש לימודי העשרה ושירותים שונים, במטרה להשביח את רמת החינוך הניתנת לילדים".
בשורה התחתונה, בג"ץ לא מצא פסול בעצם מתן האפשרות להורים לממן את שיפור איכות החינוך שילדיהם מקבלים. עם זאת, לדעתו, העובדה שרק חלק מההורים יכולים לעמוד בכך מבחינה כלכלית לא צריכה ליצור פערי איכות בחינוך שמקבלים ילדים משכבות שונות באוכלוסייה, כל עוד כולם באותה מסגרת חינוכית ציבורית.
התיאור הזה מזכיר את המצב במערכת הבריאות הציבורית בישראל: גם שם קיימת מערכת מקבילה, טובה בהרבה — מערכת הרפואה הפרטית. במערכת זו יש רופאים שמעניקים יחס אישי, אפשר לקבוע תורים מהיום למחר, יש ציוד מתקדם, אחיות לבביות, פרטיות ושירות. רק תשלם, והחלום הזה בהישג ידך. הסיבה לכך שמערכת הרפואה הציבורית נאבקת על קיומה היא שמערכת הרפואה הפרטית פורחת. המעגל הזה מקיים את עצמו, כשהחלק הפרטי נוגס יותר ויותר בחלק הציבורי.
עכשיו רק צריך להחליף את המילים "רופאים" ב"מורים", ומגלים שההשוואה תקפה. בתי הספר הציבוריים נמצאים במאבק קיומי מול מערכת החינוך החצי פרטית, או בשמה המכובס — הזרם המוכר שאינו רשמי. אלה הם בתי הספר הפתוחים, הדמוקרטיים, הניסויים, הטבעיים, האנתרופוסופיים, לחינוך מיוחד, ואפילו החרדיים. בתי ספר אלה יכולים לספק תנאי שכר טובים יותר למורים שהם מעסיקים, וכאן מתחיל מירוץ החימוש. מנהלי בתי הספר הציבוריים צריכים להיאבק על המורים הטובים ביותר, אלה שעלולים לנטוש לטובת האלטרנטיבה החצי פרטית, אבל אין להם יכולת לשלם להם שכר גבוה יותר.
מאבדים שליטה
המחוקק ניסה לסייע, אבל הוליד מערכת לא שוויונית
בדיוק כדי לפתור את הקושי התקציבי הזה של בתי הספר הציבוריים, המציאו את התל"ן ב־1953 — תוכנית לימודים נוספת. זהו תשלום שמעבירים ההורים כדי לממן תוספת ללימודים הבסיסיים הניתנים בבית הספר הציבורי. כאן בדיוק טמונה הבעיה הקשה של תשלומי ההורים: פערים נוצרים כשיוצרים פערים בלבה של מערכת החינוך, בתכנים שהילדים מקבלים. כתוצאה מהתל"ן, מי שידו משגת יכול להעניק לילדיו יתרון חינוכי יחסי, בעוד שמי שהוריו אינם יכולים נותר מאחור.
"המקור ההיסטורי לתל"ן היה רצונה של המדינה להעניק בסיס חינוכי אחיד לכל התלמידים, ועדיין לאפשר לכל זרם באוכלוסייה לשמור על ייחודו", מסבירה יעל כפרי מהקליניקה לזכויות אדם בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל־אביב. אלא שנושא תשלומי ההורים קיבל אופי שונה מהמתוכנן. "המחוקק ראה בכך אפשרות להוסיף תוכנית נוספת להרחבה", מסבירה כפרי, "אבל כיום הכסף הזה משמש את בית הספר למימון שיעורים שהופכים לחלק מתוכניות הלימודים".
מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס היה נחרץ בדבריו אפילו יותר: "משרד החינוך אפשר מצב שבו ההורים מממנים יישום של חלק מתוכני הלימוד המוגבר של מקצועות. מימון חיצוני זה משקף סוג של הפרטה סמויה במערכת החינוך".
כשבתי הספר זיהו שיש הורים שמוכנים לשלם יותר כדי לתת לילדיהם יותר — הם הבינו שהם יכולים לגייס את החוק בשביל להפוך את כיסי ההורים למקור תקציבי לפיתוח הייחודיות של בית הספר. כל זאת כדי שבית הספר ייהנה מיתרון בתחרות מול בתי ספר אחרים. ככל שבית הספר מצליח לפתח את עצמו טוב יותר, כך הוא מצליח למשוך אליו אוכלוסייה חזקה יותר. זהו תהליך שמזין את עצמו.
יש רק בעיה אחת עם זה: הוא לא עומד במבחן המשפטי. "אי אפשר למכור שירותי חינוך באופן מסחרי תמורת כסף פרטי, כל עוד זה נעשה באותה מסגרת חינוכית ציבורית ועל ידי אותם אנשים שמעבירים את התכנים", אומרת כפרי. "זה נכון לתחום הרפואה, כפי שקבע בג"ץ בפסיקה מ־2007, וזה נכון גם לתחום החינוך".
אולם גם על המכשול הזה בתי הספר התגברו. הם עושים זאת באמצעות הקמת עמותות הורים או גופים חיצוניים כמו קרנות, שמטרתם היא להזרים כסף מההורים לבתי הספר ועדיין לעמוד במסגרת הוראות החוק. כפרי מציינת כי דרך אחרת היא להקים חברה עירונית שמעסיקה את המורים מכספי ההורים. תיכון רנה קסין בירושלים הוא דוגמה לכך.
מסירים אחריות
המדינה לא מתקצבת מספיק את מגמות הלימוד המוגברות
בתיכונים, הבעיה חמורה יותר בהשוואה לבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים. על פי דו"ח המבקר, המדינה פשוט לא מתקצבת מספיק מגמות לימוד מוגברות. משרד החינוך מודע למציאות זו. שישה מפקחי מקצועות מטעמו - בתחומי הביולוגיה, מדעי הסביבה, גיאוגרפיה, ביוטכנולוגיה, לימודי ארץ ישראל ומדעי כדור הארץ - דיווחו אשתקד כי בתי ספר מקיימים סיורים כחלק מתוכנית הלימודים ולעתים התלמידים אפילו נבחנים על חומר זה בבגרות, אך העלויות הגבוהות "מונעות לא אחת מהתלמידים לצאת לשטח, והדבר מתבטא גם בציוני הבגרות". נוסף על כך, ההורים משלמים על חומרי עזר ועל כל חלק מתוכנית הלימודים המחייבת.
המספרים מדברים בעד עצמם: לפי דו"ח המבקר, הסכום הממוצע שהורים לתלמידי י"ב נדרשו לשלם עמד על 1,690 שקל בממוצע, מתוכו 543 שקל עבור "מגמות לימוד" - והכל במסגרת חוק חינוך חובה.
ומה אמורים לעשות הורים שאינם יכולים להרשות לעצמם לשלם סכומים כאלה עבור תכנים שהפכו לחלק מתוכנית הלימודים? בעיקרון, ב־2003 קבע משרד החינוך כי אם לא כל ההורים שילמו על תוכנית מסוימת, היא תינתן כחוג בסוף היום ואין חובה על הילדים להשתתף בו. לחלופין, אם בית הספר או ההורים מעוניינים שהתכנים יילמדו במהלך שעות הלימודים אז כולם חייבים להשתתף, ואין אפשרות לחייב הורים שלא מעוניינים בתוכנית לשלם עבורה.
"זה אולי נשמע נהדר בתיאוריה, אבל זה לא עובד ככה", אומרת כפרי. "נוצר מצב שבו יש תלמידים שההורים שלהם משלמים והם מקבלים שיעורים, ותלמידים שההורים שלהם לא יכולים או לא רוצים לשלם והם צריכים להיות בחוץ".
מחפשים פתרון
שר החינוך בונה מנגנון פרוגרסיבי לסבסוד התשלומים
במשך יותר מ־20 שנה מונו לפחות שש ועדות כדי לבחון את נושא תשלומי ההורים, הומלצו לפחות ארבעה סטים שונים של המלצות, שקיבלו גיבוי מכל ועדות החינוך של הכנסת לדורותיהן. כל זה נעשה למען תכלית אחת: לצמצם את נטל תשלומי ההורים. למרות זאת, כל ההמלצות שהתקבלו בנושא עד כה נגנזו.
בעבר כבר הוצע להפעיל מנגנון סבסוד אחר למערכת החינוך כדי לפתור את בעיית תשלומי ההורים. במסגרת מודל זה, הוצע להעלות את דמי הביטוח הלאומי שמשלמים כלל העובדים בפרומיל - 0.1%. שרת החינוך הקודמת פרופ' יולי תמיר ניסתה לקדם את הנושא, אך נהדפה בידי המוסד לביטוח לאומי בעצמו. על פי תוכניתה תמיר, ביטוח לאומי היה אמור לגבות 1,740–3,150 שקל בשנה מהורים בעשירון העליון בהתאם לגיל הילדים, ורק 290 שקל לשנה ממשפחות מהעשירון התחתון, ללא קשר לגיל הילדים. סכומים אלה היו אמורים להגיע למערכת החינוך.
למעשה, כבר ב־2007 פרופ' רות קלינוב, מכלכלניות החינוך המובילות בישראל, המליצה למשרד החינוך לקבוע סרגל דיפרנציאלי לקביעת גובה תשלומי ההורים על פי גובה ההכנסה של ההורים. זאת, עד לתקרה מסוימת שמעליה המדינה תשלים את החסר. קלינוב המליצה גם להקים מועצה שתקבע מעין סל שירותי חינוך, בדומה לסל שירותי הבריאות. במסגרת סל זה היו אמורים להיקבע כל השירותים שהמדינה תעניק לכל התלמידים בחינוך הציבורי, במימון תקציב המדינה.
בכל מקרה, ייתכן שסאגת חיפוש הפתרון לסוגיית תשלומי ההורים הגיעה לנקודת מפנה בינואר השנה. בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג, קיבלה ממשלתו של בנימין נתניהו את החלטה מס' 4088, הקוראת לשר החינוך גדעון סער "ליצור מנגנון פרוגרסיבי לסבסוד תשלומי ההורים החל משנת הלימודים הבאה". את האופן שבו יעבוד הסבסוד אמורים לקבוע שני אנשים: מנכ"לית משרד החינוך דלית שטאובר וראש אגף התקציבים גל הרשקוביץ, בהתאם לרוח מסקנות ועדת שושני, שמונתה ביולי 2010 אך מעולם לא הספיקה להגיש המלצות מסודרות.
בשלב זה טרם נקבע כיצד יעבוד מנגנון הסבסוד, אולם מסקנות ועדת שושני כיוונו למצב של סבסוד תשלומי ההורים באופן דיפרנציאלי, על בסיס גובה ההכנסות של ההורים. משרדי החינוך והאוצר מגבשים בימים אלה את המודל המתאים, ונאבקים בין היתר בעובדה שלמשרד החינוך אין גישה לנתוני ההכנסה של ההורים.
בתגובה לפניית "כלכליסט" מסרו באוצר, בראשות יובל שטייניץ, כי "הצעה לתיקון החוק הוגשה השבוע לכנסת. לאחר השלמת החקיקה, ייקבע סופית המנגנון אשר נמצא בדיונים מתקדמים בין משרד החינוך למשרד האוצר". במשרד החינוך הוסיפו כי "לראשונה מוקם מינהל רישוי, בקרה ואכיפה שיפעל במשרד וייתן מענה בכל הנוגע לבקרה ולאכיפת הסדרי התשלומים, כפי שייקבעו".
בסופו של דבר, על פי החלטת הממשלה, גם אם יהיה מנגנון ויחידת האכיפה החדשה של משרד החינוך תעבוד במלוא המרץ ותגלה יעילות מרבית - התקציב שמיועד לסבסוד תשלומי ההורים אמור להגיע לכחצי מיליארד שקל בשנה. זהו סכום נכבד שאין לזלזל בו, אולם הוא מהווה קצת יותר משליש בלבד מכלל תשלומי ההורים שמשרד החינוך מתיר לגבות ופחות מרבע מכלל התשלומים שנגבים בפועל. במילים אחרות, מי שמצפה לסבסוד מלא לתשלומי ההורים, כדאי שיבנה על מוצא אחר.
