הזדמנות לשינוי

אחד האתגרים העומדים בפתחו של ראש הרשות החדש הוא לשנות את סעיפי חובת הדיווח בחוק ההגבלים, כך שיקל גם על חברות המעוניינות להתמזג וגם על הרשות להגבלים עסקיים שמטפלת בבקשות סרק רבות.

אחת הסמכויות החשובות והמרכזיות של רשות ההגבלים העסקיים היא סמכות הפיקוח על מיזוגים. הרציונל הוא ברור: קל יותר למנוע יצירת גוף עסקי רב עוצמה, או יצירת תנאי שוק המסכלים תחרות (ריכוזיות), מאשר לפקח בדיעבד על מונופולים או שווקים מועטי משתתפים ודלי תחרות.

ואכן החל מהוספת פרק המיזוגים לחוק ההגבלים העסקיים בשנת 1988, בוחנת רשות ההגבלים העסקיים קשת רחבה של עסקאות כדי לוודא שעסקאות אלו לא מעלות חשש לפגיעה משמעותית בתחרות שאז יש למנוע אותן או לאשרן בתנאים אשר יפיגו את החששות התחרותיים.

בחינה של ספי הדיווח הקבועים בחוק ההגבלים העסקיים, יחד עם נתוני משטר הפיקוח על המיזוגים המפורסמים על ידי הרשות – מעוררים חשש כי היקף הפיקוח על המיזוגים רחב מידי, וחולש גם על מיזוגים שאינם "מעניינים" מבחינה תחרותית, דהיינו מיזוגים שאינם מעוררים חשש לפגיעה בתחרות או בציבור. החלת חובת הגשת הודעות מיזוג על מיזוגים אלה לא רק מטילה עלויות על הצדדים, ומעכבת את השלמת העסקה, אלא גם מטילה על רשות ההגבלים העסקיים עיסוק בטפל, הבא על חשבון טיפול בעניינים שהשפעתם על האינטרס הציבורי רבה יותר.

לאחרונה פרסמה רשות ההגבלים העסקיים את סיכום נתוני בקשות המיזוגים אשר הוגשו לרשות ההגבלים העסקיים בשנת 2010. מהנתונים שפורסמו עולה כי הרשות בחנה 153 בקשות מיזוג בשנת 2010. 86% (!) מבקשות אלו טופלו במסלול "הירוק" המהיר (מיזוגים שלכאורה אינם מעוררים קושי תחרותי) ו-93% מהבקשות אושרו ללא תנאים. אחוזים גבוהים אלו תומכים בטענה שהרשות מטפלת בלא מעט בקשות סרק.

בדיני ההגבלים העסקיים נקבעו שלושה מבחנים אשר בהתקיים אחד מהם, יש להגיש את המיזוג לאישור רשות ההגבלים העסקיים, על כל הכרוך בכך. שניים מהמבחנים מתרכזים במעמד ובגודל הצדדים למיזוג בשוק (האם המיזוג יוצר בעל מונופולין או שאחת החברות המתמזגות הינה כבר בעל מונופולין), ומבחן שלישי המציב סף דיווח כספי. מבחן זה קובע כי כל מיזוג בו לפחות לשתיים מהחברות המתמזגות מחזור מכירות בישראל של עשרה מיליון שקל, ולכל החברות המתמזגות יחדיו מחזור מכירות של 150 מיליון שקל בישראל, חייב בדיווח. הרף הכספי נקבע כאמצעי לסינון עסקאות בהן מעורבים גורמים בעלי היקפי פעילות לא משמעותיים בשוק.

ספי הדיווח על המיזוגים קבועים בחוק ההגבלים העסקיים ואינם נתונים לשיקול דעת רשות ההגבלים העסקיים.

דוגמא אחת פשוטה (ומתבקשת) לאפשרות לצמצום מספר המיזוגים שהרשות מטפלת בהם, ולהקלת העומס המוטל על הרשות היא עדכון ספי הדיווח הכספיים להגשת הודעות מיזוג. ואכן, בחוק ההגבלים העסקיים קבוע מנגנון לעדכון מחזורים אלו, מתוך הבנה כי היקפי הפעילות המשתנים במשק מחייבים בחינה מעת לעת של המיזוגים אותם נכון שרשות ההגבלים העסקיים תבחן.  אולם, מנגנון העדכון הקבוע בחוק חלקי ולא מוצלח ומשום כך לא נעשה בו שימוש וספי הדיווח הכספיים לא עודכנו כבר 12 שנים. לשם ההדגמה, בפרק זמן זה עלה מדד המחירים לצרכן בכ-30%. יש להניח כי לו עודכנו ספי הדיווח, בהתאם לעליית המדד, מספר המיזוגים המחויב בהגשת הודעת מיזוג לרשות ההגבלים העסקיים היה פוחת, באופן משמעותי, וחוסך לרשות חלק מהעיסוק הנרחב במיזוגים שאינם מעלים כל חשש לפגיעה בתחרות. במהלך 12 השנים שחלפו גדל היקף הפעילות במשק באופן מרשים שהפך את הרף הכספי הקבוע בחוק לכלי שכלל אינו מעיד על המיזוג כמיזוג "גדול" הראוי לבדיקה.

משמעות ספי הדיווח הנמוכים היא לא רק שרשות ההגבלים העסקיים מפנה משאבים לבחינת מיזוגים שהמחוקק כלל לא התכוון לבוחנם, אלא גם שחברות עסקיות (בהן כאלו שמחזור המכירות שלהן עומד על כ-10 מיליון שקל בלבד) משקיעות זמן ומשאבים בתהליך אישור המיזוג ברשות ההגבלים העסקיים, שספק אם הוא נחוץ.

לשם השוואה, רשויות התחרות בארה"ב מפרסמות אחת לשנה ספי דיווח מעודכנים לפיקוח על המיזוגים על פי עליית (או ירידת המדד) בשנה שחלפה.

כאמור עדכון סף הדיווח בהתאם לעליית המדד מהווה רק אפשרות אחת לעדכון ספי הדיווח, לאחר למעלה מ-20 שנה של ניסיון מצטבר בישראל במשטר הפיקוח על המיזוגים, (והקפאה של 12 שנים בקביעת סף הדיווח הכספי על מיזוגים).

מינויו של ראש רשות חדש, מאפשר לערוך בחינה מהותית של ספי הדיווח הקבועים בחוק ההגבלים העסקיים, ולבנות אמות מידה נכונות יותר לספי הדיווח על מיזוגים כך שימנע המצב הנוכחי בו הרוב המכריע של המיזוגים אותם בוחנת הרשות הם מיזוגים אשר לא היה טמון בהם כל חשש לפגיעה משמעותית בתחרות, תוך בזבוז משאבים לציבור ולרשות ההגבלים העסקיים.

הכותבת היא עו"ד, מומחית להגבלים עסקיים ממשרד ארדינסט, בן נתן ושות'.