"התוכנית האסטרטגית לפיתוח עוטף עזה לא מצליחה לתפוס את הפוטנציאל האזורי לפיתוח כלכלי", מתריעה ד"ר דבורה אברמזון ברוש ממכון ירושלים למחקרי מדיניות. במחקר חדש שערכה, ויתפרסם בחודש הקרוב בכתב העת האקדמי "Geography Research Forum Journal", היא מסבירה שמתוך 18 מיליארד השקלים שהמדינה השקיעה במינהלת תקומה, הנתח שמוקדש לפיתוח התעסוקה באזור והעלאת השכר הממוצע חוטא למטרתו. למה? "כי המדינה ממוקדת בשיקולים הלאומיים, וכך מפספסת את נקודת המבט האזורית".
מה הבעיה בזה?
"ענפים יכולים להיות מאוד חשובים לאומית, אבל זה לא הופך אותם להכי משמעותיים בתרומה לכלל התושבים באזור. כדי לעזור באמת לעוטף עזה צריך לנתח את ההשפעה של הענפים השונים על הצמיחה הכלכלית של האזור ועל ההכנסה פר משק בית. התוכנית מפספסת אפילו מעצם ההגדרה של האזור לפי הגיאוגרפיה — עד שבעה קילומטרים מקו גדר — במקום לבחון את הגבולות הכלכליים שלו".
תני דוגמאות להשקעות שגויות בתוכנית לעוטף.
"ההחלטה להתמקד בחקלאות. החשיבות הלאומית שלה ברורה — העוטף הוא מאגר התבואה של ישראל. ואלה ללא ספק עסקים של אנשים שחיים בעוטף ובאזור, אבל ההשקעה בחקלאות לא תרחיב את מעגלי התעסוקה באזור, ודאי שלא במשכורות גבוהות".
ואכן, ענף החקלאות קיבל פרק מיוחד בתוכנית, והוחלט להשקיע בו 958 מיליון שקל, כשליש מהסכום מיועד למשקים פרטיים, קיבוצים ומושבים, בעוד שבסעיף "כלכלה, עסקים ותעסוקה" הוחלט להשקיע 2.3 מיליארד שקל. כלומר ההשקעה בחקלאות שוות ערך ל־42% מההשקעה בכל העסקים גם יחד.
"נוסף על כך, תחת הסעיף 'פיתוח כלכלי' המדינה העדיפה להתמקד באנרגיה מתחדשת (450 מיליון שקל) ובהקמת מרכז מחקר ופיתוח בתחומי האגרוטק, אנרגיה, מים ואקלים", אומרת אברמזון ברוש. "כל אלה הם תחומים חשובים, אך המדינה לא מסבירה בתוכנית מדוע בחרה דווקא בהם, או כיצד הם יתרמו בפועל ליצירת מקומות עבודה ולחיזוק כלכלי של האזור כולו.
"גם תחום התיירות מוגדר בתוכנית אחד ממנועי הצמיחה. מוצגים בה יעדים כמו פיתוח עסקים קטנים והרחבת הפעילות הכלכלית – אך לא מצורפים נתונים שיכולים ללמד על כוחו הפוטנציאלי של הענף ויצדיקו השקעה של 180 מיליון שקל בו".
אז מה כן יכול להרים את העוטף?
"ענפי התעסוקה שבהם מועסקים הכי הרבה אנשים בעוטף הם תעשייה וחינוך. אחריהם — בריאות, רווחה וסעד ומסחר (סיטונאי וקמעונאי). אפילו תיקון כלי רכב מהווה חלק משמעותי מתעסוקת התושבים באזור. אבל הענפים האלה מתפספסים לגמרי בתוכנית האסטרטגית. זה הכי מובהק ביחס לתעשייה המסורתית, שלא מקבלת בתוכנית האסטרטגית התייחסות שהולמת את מעמדה כמעסיקה הכי מרכזית באזור. זאת אף שהשקעה ממשלתית יכולה להפוך את התעשייה המסורתית למתקדמת — ולזה יש הפוטנציאל הכי גבוה להשפיע על ההכנסה של תושבי האזור".
"החלטת המדינה למקד את תוכנית השיקום בחקלאות שגויה. אומנם העוטף הוא מאגר התבואה של ישראל, אבל ההשקעה בחקלאות לא תרחיב את התעסוקה באזור, ודאי שלא בשכר גבוה"
3 צפייה בגלריה
ראש הממשלה בנימין נתניהו מבקר במינהלת תקומה, 2023. "המדינה העדיפה למקד השקעות באנרגיה מתחדשת ואגרוטק, בלי להסביר איך וכמה זה יתרום לאזור"
(צילום: חיים צח/לע"מ)
3 צפייה בגלריה
מתנדבים קוטפים חסה בקיבוץ זיקים. תוכנית השיקום הקדישה 958 מיליון שקל לחקלאות — שווה ערך ל־42% מההשקעה בכל שאר התעשיות והעסקים יחד
(צילום: דנה קופל)
"צריך להפסיק להתייחס למדינה כאל מטרופולין אחד גדול"
אברמזון ברוש (41) יודעת היטב מה המשמעות של הזנחת הפריפריה. היא גדלה בירוחם במשפחה של יוצאי ברית המועצות, ואביה עבד כמהנדס מכונות במפעל הזכוכית פניציה. שורשיה בעיר הדרומית הם גם אלה שהובילו אותה לחקור מדיניות פיתוח אזורי: יש לה תואר ראשון בפוליטיקה וממשל מאוניברסיטת בן־גוריון, תואר שני בפיתוח חברתי (Social Development Practice) באוניברסיטת UCL בלונדון ודוקטורט במדיניות פיתוח אזורי מהטכניון. כיום היא עושה פוסט־דוקטורט באוניברסיטת רייכמן, מלמדת בבית הספר למינהל עסקים בקריה האקדמית אונו וחוקרת מדיניות פיתוח אזורי וממשל מקומי במכון ירושלים. היא גרה בתל אביב עם בת זוגה ושתי בנותיהן.
מה גרם לך לחקור את פיתוח הפריפריה בישראל?
"במסגרת התואר השני שעשיתי בלונדון התבקשנו לנתח כלכלת עיר לעבודת הסיום באחד הקורסים. זו היתה כיתה בינלאומית והסטודנטים ניתחו ערים בארצות המוצא שלהם, אז גם אני רציתי להציע עיר בישראל. אבל כשהתחלתי לחפש נתונים בסיסיים כמו תמ"ג עירוני או אזורי גיליתי שאין דבר כזה אצלנו, כנראה בשל איזו תפיסה שלפיה ישראל היא מטרופולין אחד גדול. אז נאלצתי לכתוב את העבודה על לונדון, אבל את הדבר הזה לא הצלחתי לשחרר. זה החזיר אותי לשאלה הקלאסית של הרבה אנשים שגדלו בפריפריה: עד מתי אזורי הפריפריה יישארו תחת ההגדרה 'פיתוח'? מתי ואיך הם יעמדו בזכות עצמם?
"יכול להיות שאף אזור לא יגיע לעוצמה הכלכלית של תל אביב, אבל זה לא אומר שאזורים מסוימים לא יכולים להשתפר משמעותית. פערי האי־שוויון בישראל מאוד גדולים ביחס למדינות ה־OECD. וזה כמובן מושפע לא רק מהסוגיה המרחבית, אלא גם מפערים בין קבוצות אוכלוסייה".
המחשבה הזו הובילה את אברמזון ברוש לדוקטורט בטכניון, שבו בחנה שתי החלטות ממשלה: הראשונה, שאושרה ב־2013, עסקה בפיתוח הנגב לנוכח המהלך להעתקת בסיסי צה"ל לאזור, והשנייה, מ־2017, נועדה לפתח כלכלית את מחוז הצפון. במחקר היא ניתחה עשרות מסמכי מדיניות וראיינה עשרות פקידי ממשלה, ומתוכו עלה מקור הבעיה של הפריפריה, שממשיך לפגוע בה בכל תוכנית פיתוח ממשלתית. "מצאתי שאנחנו מדינה מאוד ריכוזית", היא אומרת. "יש כשל מבני במערכת היחסים בין הממשלה לשלטון המקומי. יש הרבה כוח בידיים של המדינה ומעט מדי כוח בידיים של הרשויות המקומיות. זה אומר שלרשויות יש מרחב פעולה מוגבל, אף שבפרויקטים של פיתוח מקומי הן אלה שצריכות להוביל את השינוי".
איך זה עלה מהמחקר שלך?
"קח למשל את ההחלטה להעביר את בסיסי צה"ל לנגב. היא התקבלה מתוך רצון לפנות שטחי נדל"ן יקרים במרכז, ולספק לצבא מתקנים חדשים טובים יותר בדרום. כלומר, בסופו של דבר ההחלטה באה לשרת קודם כל את האינטרסים של צה"ל. לכן לא מפתיע לגלות שההבטחה שהמעבר הזה יהפוך את הנגב לעמק הסיליקון החדש לא מומשה — כי בתוכניות לא הוגדרו שום מדדים ויעדים כדי לממש אותה, כגון יעדי תעסוקה, הכנסה פר משק בית וחינוך".
מה היה צריך לעשות אחרת?
"החלטה על פיתוח הנגב לא צריכה להיות תלויה במעבר של בסיסי צה"ל אליו. היא גם לא יכולה להיות תוכנית חומש, אלא תוכנית עבודה ארוכת טווח וגמישה, עם יעדים ומדדים שקשורים לפיתוח של התושבים, של החוסן הפיננסי של הרשויות ושל הצמיחה הכלכלית של האזור. ומי שצריך להוביל אותה זו לא המדינה, אלא תושבי האזור".
הריכוזיות של הממשלה והתפיסה שלפיה ישראל היא מטרופולין גדול אחד פוגעות לא רק בתוכניות הפיתוח, אלא גם באיסוף הנתונים הנדרשים להן: לא קיימים נתונים כלכליים אזוריים, שמאפשרים להציב יעדים מקומיים ולבחון צמיחה של אזורים גיאוגרפיים. לדברי אברמזון ברוש, "המדדים בתוכניות עבודה ממשלתיות מתעלמים כמעט לחלוטין מהיבטים של מרחבים גיאוגרפיים, מהחיבור שבין אנשים למקום ומהתפקיד המוניציפלי והאזורי שיש לקהילות ומנהיגים מקומיים בפיתוח הפריפריה. אין עקרונות מארגנים לפי עולם התוכן של פיתוח אזורי".
בעיה יסודית נוספת שעלתה מהמחקר היא שתוכניות פיתוח אזוריות נתפסות ככאלה שמובילות לבזבוז כספים, אף שהן כלל לא בוחנות את החזר ההשקעה לקופת המדינה בראייה ארוכת טווח. "חינוך, למשל, הוא השקעה מניבה", היא מסבירה. "אומנם זה לא בא לידי ביטוי בקופת העירייה, אבל השקעה בחינוך תאפשר לפתח תלמידים משכילים שתורמים לתעסוקה, וכתוצאה מזה גם לקופות הרשות והמדינה".
אילו צעדים המדינה צריכה לנקוט כדי לצמצם את האי־שוויון המרחבי?
"קודם כל חייבים להכיר באזורים הכלכליים השונים במדינה, ולא להתייחס אליה כאל מטרופולין אחד גדול. כשזה יקרה, יהיה אפשר לאסוף נתונים של מגוון מדדים כגון תמ"ג אזורי, ולפתח מדדים אזוריים שהממשלה והרשויות יעבדו לפיהם".
מדוע מאגר נתונים אזורי כל כך חשוב?
"אף אחד לא מדמיין שממשלה מקבלת החלטות שישפיעו על כלכלת המדינה בלי לקבל נתונים כלכליים ולעקוב אחריהם. ואף אחד לא מדמיין לשדרג מטוס קרב חדש באופן שלא מבוסס על חוקי הפיזיקה. אז למה מתכננים ככה פיתוח כלכלי אזורי בישראל? זה לא משהו חסר תקדים. יש ידע בעולם על איך מודדים אזורים כלכליים ואיך מחליטים באילו ענפים להשקיע ולהתמקד — שני ההיבטים מושפעים מפרמטרים כמו הצמיחה הכלכלית לפי ענפים במשך זמן, מיקומם של העסקים והחברות במרחב, שינויים במספר העסקים, היקף התעסוקה, יוממות (שיעור הנוסעים מעיר אחת לאחרת) ומספר תושבים".
בהתאם לגישה הזו היא מציעה להמיר את השימוש במונחים "מרכז" ו"פריפריה" לחלוקה שקבע ה־OECD לאזורים כלכליים קטנים או בינוניים כי "המילה 'פריפריה' מכתיבה את המציאות, ויכולה להיות פריפריה עשירה, ולעומת זאת מטרופולין עני".
אבל במעבר מראייה לאומית לראייה מקומית צריך גם להיזהר שלא להיות מקומיים מדי. כיום, מסבירה אברמזון ברוש, משאבים ממשלתיים לפיתוח יישובים קטנים ומרוחקים מגיעים בעיקר על בסיס הכנסה שלהם לאזורי עדיפות לאומית במדדים כגון קירבה לגבול, מצב סוציו־אקונומי של התושבים ומרחק מהמרכז. אולם "אי אפשר לעשות פיתוח כלכלי אפקטיבי ביישוב אחד מבודד בתוך אזור קטן או בינוני. חייבים להתייחס לאזור הכלכלי כולו, לבדוק היכן מצויים המוקדים הכלכליים בתוכו ואיך נראית התנועה של האנשים במרחב. כלכלה מבוססת על החלפת רעיונות ועובדים, ואתה לא יכול לעשות את זה כשכל יישוב חושב שהוא המרכז הכלכלי באזורו".
"התעשייה המסורתית לא מקבלת בתקומה התייחסות שהולמת את מעמדה כמעסיקה המרכזית באזור. זאת אף שלהשקעה ממשלתית בהפיכתה למתקדמת יש הפוטנציאל הכי גבוה להשפיע על ההכנסה באזור"
3 צפייה בגלריה
קריית המודיעין של צה"ל בנגב. דוגמה לאופן שבו תוכנית עם אינטרס לאומי מוצגת כפיתוח אזורי, בלי להציב יעדים בתחום
(צילום: משרד הביטחון)
אזור כלכלי אחד, שתי תוכניות פיתוח נפרדות
אברמזון ברוש מדגישה שהבעיה אינה במינהלת תקומה עצמה, אלא בשרים ובפקידי הממשלה שאחראים להקמתה וחלוקת המשימות שלה. "האנשים בתקומה רוצים את הפיתוח הכי טוב, על זה אין ויכוח", היא אומרת. "הם אינם הסיפור, הסיפור הוא איך מאפשרים לאנשי מקצוע מצוינים לבנות את התוכניות הכי טובות".
את מדברת הרבה על כך שמתיחת הגבול הגיאוגרפי למינהלת תקומה בעייתית. למה בעצם?
"כי צריך לזהות איפה נמצא הפוטנציאל לצמיחה כלכלית ואיך לתמוך בו. מה זה עוזר אם משקיעים את הכספים הממשלתיים ברשויות שאין בהן פוטנציאל למשיכת עוד עסקים וחברות? אם משקיעים בעיר הנכונה ובענפים הנכונים, כל התושבים באזור יצאו נשכרים. אחרי הכל רובנו נוסעים למוקדים כלכליים כדי לעבוד".
תוכנית תקומה לא נוצרה בוואקום. היא גובשה על בסיס ידע שהצטבר בעולם משיקום אזורי אסון, ואחד הלקחים היה שאם לא מסמנים גבול ברור לאזור, תקציבים עלולים לזלוג בגלל לחצים פוליטיים. את לא חוששת שהשקעה ביישוב מסוים על פי הקריטריונים שאת מציעה תהיה על חשבון היישובים שנפגעו בטבח?
"אני לא נכנסת בכלל להיבטים של שיקום יישובים, אלא רק לפיתוח כלכלי. ובמישור הזה אי אפשר לחשוב בתפיסה של משחק סכום אפס. צריך לכלול באירוע הזה לא רק את שדרות וקיבוצי העוטף, אלא גם את נתיבות, רהט ואופקים (שאינן בתוכניות כיום), כי היישובים האלה קשורים אחד לשני. הסיפור הוא התנועה בתוך האזור.
"ממצאי המחקר מראים שהמוקד הכלכלי של אזור הנגב המערבי נמצא בשדרות ונתיבות. לכן תכנון עתידי חכם צריך לחשוב על המשולש שבין שתיהן וצומת סעד. אבל כיום שדרות תחת מינהלת תקומה, ונתיבות לא, לכן היא תקבל מענה בהחלטת ממשלה אחרת".
מה הבעיה בזה?
"זו חלוקה מנהלתית שמפרידה אזור כלכלי אחד לשני אזורים נפרדים. וזה עלול לפגוע ביכולת של היישובים השונים לשתף ביניהם פעולה ולבנות זהות אזורית כוללת. למדינה קשה לתמוך בפיתוח מוקדים כלכליים שונים, שמפרידים ביניהם קילומטרים אחדים, בשתי החלטות ממשלה שונות, ואילו הרשויות עצמן נדחקות לתחרות על מקורות ארנונה".
איך מתקנים את זה?
"צריך להתייחס לשדרות ולנתיבות לפי הקריטריונים של ה־OECD, כמוקד כלכלי של אזור בינוני, ולתכנן את המרחב שבין באר שבע לאשקלון באמצעות חיזוק שלו. אנחנו נמצאים בנקודה בזמן שבה יש קשב ארגוני וציבורי לפיתוח של הנגב המערבי והצפון בגלל המלחמה. אפשר לנצל את זה כדי ליצור שיתוף פעולה אזורי בתחומים מסוימים, כמו הקמת אזורי תעשייה משותפים או יצירת נכסים מניבים. אלה כלים שנעשה בהם שימוש בעולם בארצות הברית באירופה".
ההצעות שלך מבוססות על מחקרים מהעולם שעוסקים בפיתוח פריפריות, אך המקרה של עוטף עזה ייחודי בגלל המלחמה, כי היישובים והעסקים שבו הוחרבו במתקפות של חמאס, ומעבר לשיקום שלהם צריך גם להגן עליהם יותר. איך זה משתלב עם החזון שלך לפיתוח האזורי?
"מה ששונה הוא בעיקר עניין אחד, שלא קיים בשום טקסט־בוק לפיתוח אזורי — האזור לא יוכל להשתקם ללא החזרת כל החטופים. אני אומרת את זה לא כסיסמה, אלא כחוקרת ממשל. הדבר הבסיסי ביותר עבור תושבים בכל מקום בעולם הוא אמון במערכת. במקום שאין אמון, אי אפשר לקדם שיקום וצמיחה. וכדי שהתושבים יובילו בעצמם את השינוי כנדרש, הם צריכים שבני המשפחה, השכנים והחברים שלהם שנחטפו לעזה יחזרו הביתה".
