פרשנות
מינוי הנציב כמשל: הממשלה שינתה את הכללים, בג"ץ הפך אותם עליה
בג"ץ לא רק ביטל לנתניהו את מתווה מינוי נציב שירות המדינה, אלא התריע על "השחיקה והדריסה העקבית של נורמות ציבוריות, מינהליות ממלכתיות" בידי ממשלת ההפיכה המשטרית
ההפיכה המשטרית היא נקניק שנפרס לפרוסות דקות רבות, שכל אחת מהן ניתנת אולי לעיכול, אבל ההצטברות תפשיט את הדמוקרטיה הישראלית מכל מגננותיה ומנגנוניה ותעביר את הכוח השלטוני לסמכותה המלאה והבלעדית של הממשלה.
שר המשפטים יריב לוין הודה שהדגל שהניף, כלומר הנקניק השלם, בנאומו בינואר 2023, היה גדול מיכולת הציבור לקבל והרחובות נשטפו בהפגנות. טבח ה־7 באוקטובר והמלחמה עוררו מחשבה שנייה אצל ממשלת ההפיכה. המחשבה לא היתה, כצפוי וכראוי, לרדת ממזימת העיוועים הזדונית, אלא לפרוס אותה לנתחים ולהנחיתם כממטרים פזורים ובמכות בודדות על החברה הישראלית.
1. בין הנתחים האלה יש כמה שעוביים ומשקלם כבד ומשמעותי במיוחד. היועצת המשפטית לממשלה מסמנת אותן ולשיטתה מינוי נציב שירות המדינה הוא אחד מהם. שלשום, פסל בג"ץ - בהרכב יצחק עמית, דפנה ברק־ארז ונעם סולברג - את החלטת הממשלה שהסמיכה את ראש הממשלה בנימין נתניהו לבחור נציב משלו באישור ועדת מייעצת רופפת למדי. בג"ץ קבע שבהינתן אחריותה וחשיבותה של המשרה יש לקיים לגביה הליך תחרותי כאשר לפי הנשיא יצחק עמית "ניתן לקיים שיח על טיבו המדויק של מנגנון המינוי התחרותי".
משום מה ההחלטה הזו נתפסה כמהלומה לממשלה. לא ברור למה. מבין שלושת מנגנוני המינוי המקובלים - ועדת מינויים, ועדה מייעצת, ועדת איתור — רק האחרונה נחשבת כהליך תחרותי. היועמ"ש, למשל, נבחר בוועדת איתור. והנה, ארבעת היועצים האחרונים שנבחרו היו מועמדיו המועדפים של ראש הממשלה ולכולם התנגד יו"ר הוועדה, השופט העליון בדימוס.
2. אלא שהטיעון הזה רחוק מלשכנע היום את נתניהו. ארבעת יועצים אלה - מני מזוז, יהודה וינשטיין, אביחי מנדלבליט וגלי בהרב־מיארה - ניחנו בכישורי ויושרת סף שהכתיבו את שירותם לממשלה בגבולות החוק והמשפט. נתניהו כבר מזמן לא מעוניין בכאלה. מה שהתאים לממשלה שפויה כבר לא יספיק לממשלת ההפיכה הדיקטטורית.
השופט עמית מתייחס לניסיונות נתניהו להשתלט על מינוי הנציב. "נוכחנו לגלות כי המנגנון שלפיו ראש הממשלה בוחר מועמד יחיד — לא בהכרח מוביל לאיתור הגורם המתאים ביותר לתפקיד", כתב עמית. "בהליך המינוי שהחל בשנת 2017 החליטה ועדת המינויים שלא להמליץ על המועמדת (עפרה ברכה — מ"ג) שבחר רה"מ נתניהו, עקב אי־עמידתה בחמישה מתוך ששת תבחיני ועדת אפרתי (ועדת המינויים — מ"ג). בנוסף, זה לא כבר מינה ראש הממשלה ממלא מקום נציב (רואי כחלון — מ"ג) שלגביו קבע בית משפט זה כי 'ניסיונו הניהולי כמו גם מידת בקיאותו והיכרותו עם תחומי הפעילות המגוונים של הנציבות — לכל הפחות, מעוררים שאלות'".
ולא רק שאלות עוררו אלא גם חקירות. ברכה נפסלה אפילו בוועדה שאמורה לתת לנתניהו את מבוקשו מבלי להערים קשיים. אלא שהמינוי הזה — יותר משיש בו להעיד על אומץ ועצמאות הוועדה, יש בו להעיד על אי התאמתה של המועמדת.
3. שלושת השופטים נאלצו להתמודד עם פסק דין מ־2011 שעסק בשאלה זהה וקבע, הפוך מהיום, שאין להתערב בדרך המינוי שקבעה הממשלה. האתגר הזה חייב את שופטי הרוב להסביר מה השתנה מאז. שופט המיעוט סולברג הסביר שלא השתנה דבר מהותי ולכן צריך להישמר מהתערבות. המחלוקת ביניהם חורגת מהמסגור המשפטי היבש אל ההקשר הרחב של פרוסת הנקניק הנוכחית שנידונה בבג"ץ. אל התמונה המלאה שלרוב נעדרת מהדיונים הפרטניים.
הנשיא עמית כרך את השינוי ב"התנהלותה של הממשלה עצמה". והוא מרחיב: "על השחיקה והדריסה העקבית של נורמות ציבוריוֹת־מינהליוֹת־ממלכתיוֹת, שהיו מושכלות יסוד מאז קום המדינה, ניתן ללמוד מהליכים שנדונו בבית משפט זה בשנים האחרונות בסוגיות שעד לאחרונה ניתן היה 'להניח כי במשטר דמוקרטי תקין פשוט לא יקרו'. והדברים ידועים. אף מחוץ לכתלי בית המשפט, נשמעים דיווחים על ניסיונות להחלשת שומרי סף, יוזמות שונות להגברת הפוליטיזציה בשירות הציבורי, ועוד. דומה אפוא כי מדינת ישראל עברה מתרבות פוליטית של 'its not done' לתרבות של its now done בריש גלי ובראש חוצות. נורמות של היום אינן נורמות של שנת 2011".
"בנסיבות אלו", מסכם עמית, "המשפט צריך להתאים עצמו למציאות המשתנה, ומתחזק לאין שיעור הצורך בקביעת ערובות של ממש להגנה על תכליתו העצמאית, הממלכתית והא־ פוליטית של תפקיד נציב שירות המדינה, אל מול ניסיונות של הדרג הפוליטי לחתור תחתיו ולהחדיר שיקולים פוליטיים אל שורותיו של השירות הציבורי הממלכתי".
4. אם מדברים על שינוי נסיבות אז הנה עוד אחת: ראש הממשלה הנוכחי, למי ששכח, הוא נאשם בפלילים. והוא מחויב להסדר ניגוד עניינים שאמור להרחיק אותו ממהלכים שישפיעו על משפטו, אם לא כוללים ביניהם את חורבן הדמוקרטיה.
ברק־ארז קושרת את נציב שירות המדינה גם לתסבוכת הזו. "האם מצב שבו ראש הממשלה מחליט בפועל מיהו המועמד המומלץ לתפקיד הנציב, וכאשר אותו אדם עצמו ישב, מכוח תפקידו, בוועדות המחליטות על מינויים של בעלי תפקידים כדוגמת פרקליט המדינה הוא מצב המתאר הסתברות רחוקה לניגוד עניינים? במקום שבו חברי מונה כמה דרגות הרחקה, אני רואה קשר ישיר והדוק". והיא מסכמת: "ראש הממשלה בעת הזאת הוא בעל עניין אישי בזהותם של בעלי תפקידים במערכת אכיפת החוק, כך שעולה קושי ממשי להיותו הגורם המוביל בהליך מינויו של נציב שירות המדינה. זאת, בשים לב למעורבותו המשמעותית של הנציב במינוים של אלה, וכאמור, אף בפיטורים אפשריים שלהם".
5. ניגוד עניינים דומה מתקיים במינוי ראש השב"כ הבא. האם נתניהו ימנה את האיש שעשוי לקבל החלטות לגבי החקירות שנוגעות ללשכתו? נתניהו ביטל את פיטורי בר כדי לשכנע את שופטי בג"ץ להימנע מהכרעה עקרונית על גבולות המינוי והפיטורים. האם מותר לממשלה לעשות ככל שעולה על רוחה או שחלות עליה מגבלות המשפט המנהלי. ובעברית פשוטה: האם ניתן לפטר משרתי ציבור בכירים רק בגלל שלא באו בטוב לראש הממשלה?
עו"ד דפנה הולץ־לכנר שעתרה בפרשת בר בשם נמרוד שפר ועוד 37 אנשי ביטחון ביקשה מבג"ץ להוסיף סעד לעתירה: למנוע מנתניהו כל מעורבות - ראיונות דיונים, החלטות - במינוי ראש השב"כ החדש "והכל עד לתום מצב ניגוד העניינים" שנמתח על מספר פרשות שהבן ניסה נתניהו להפעיל ולהשתמש בשב"כ למטרות נלוזות.
שתי העתירות האלה, מינוי הנציב ופיטורי בר, שובצו לאותו ההרכב, עמית, סולברג, ברק־ארז. העמדות שהתפצלו לרוב ומיעוט בפסק דין הנציב עשויות לחזור על עצמן גם בהחלטה האם לכתוב פסק דין או להימנע מכך בפרשת רונן בר. אפשרות נוספת: לא מן הנמנע שהשופטים יחליטו על תיקו, ולאחר שפסלו את מתווה מינוי הנציב, יימנעו מפסילת מתווה פיטורי בר.
