החוב הנסתר של מדינת ישראל

הכישלון שרשמה חברת החשמל בהנפקת האג"ח בשבוע שעבר מלמד שכדי למחזר את חובותיה למחזיקי האג"ח, רצוי שחברת החשמל תפעל להעמיס את כל החוב או חלק ממנו על כתפי המדינה בהתאם ללוח הפירעונות של חברת החשמל. כלומר, בכל פעם שנפרע חוב ללא ערבות מדינה - יחליפו חוב בערבות מדינה. פתרון זה ודאי היה מוזיל את עלויות המימון של חברת החשמל, אך לצערם של חברת החשמל ונושיה, פתרון שכזה אינו מעשי. 

הממשלה מנפיקה ערבויות בהתאם לחוק ערבויות מטעם המדינה במטרה לסייע לפיתוח או לעידוד ענף משק בעל חשיבות כלכלית, עידוד השקעות הון, הלוואות למפעלים קטנים ובינוניים, וערבויות נגד סיכונים פוליטיים. בנוסף, ערבות מדינה מונפקת לטובת תמיכה בגופים שבשליטת הממשלה, ובפרט במגזר הביטחוני וחברת החשמל. ערבות זו, הטעונה את אישורה של ועדת הכספים, מהווה התחייבות מותנית המתקיימת כשגוף שגייס חוב בערבות המדינה לא עומד בהתחייבויותיו. מאחר שהנפקת הערבות מעמידה את המדינה בפני סיכון עתידי, החוק קובע כי הסכום הכולל של הערבויות שמעניקה המדינה יוגבל עד 10% מתקציב המדינה בניכוי תקציב הפיתוח.

מחויבות מוסרית

נכון לסוף 2011 היקף הערבויות שהנפיקה מדינת ישראל עמד על כ־17.9 מיליארד שקל, כששיעור ערבויות המדינה מתקציב המדינה בניכוי תקציב הפיתוח עמד על כ־6.5%. החוב של חברת החשמל למחזיקי האג"ח שלה מסתכם בכ־60 מיליארד שקל ולכן - גם אם המדינה היתה מחליטה לייעד את כל מסגרת הערבויות שהיא יכולה להעניק לחוב שתגייס חברת החשמל - היא היתה יכולה להעמיד ערבות של עד 10 מיליארד שקל בלבד. זאת טרם העמדת ערבות בהיקף של 6 מיליארד שקל שהעמידה המדינה לחברת החשמל לטובת הנפקות חוב ב־2012 וב־2013.

אך האם המדינה באמת צריכה להעמיד ערבות למלוא החוב של חברת החשמל? בקרן המטבע הבינלאומית (IMF) כמו גם ב־OECD מבחינים בשני סוגים של התחייבויות מותנות בהקשר של חוב: התחייבויות מפורשות (Explicit) - כמו ערבות מדינה - והתחייבויות משתמעות (Implicit), שהן התחייבויות מתוקף מחויבותה המוסרית של המדינה. לכן, מעדשות המשקפיים של ה־IMF וה־OECD מחויבותה המוסרית של המדינה היא לעמוד מאחורי חובות חברת החשמל. ולכן, חובות חברת החשמל הם דה־פקטו חובותיה של מדינת ישראל, גם אם משרד האוצר מתקשה או מעדיף לא לראות בהם כך.

חיסכון ממשלתי

כרגע, הן ערבויות המדינה והן החוב של חברת החשמל לא רשומים בספרי המדינה, ולכן החוב אינו מגדיל את יחס החוב־תוצר. אולם אם מאמצים את גישת הארגונים הבינלאומיים, ניתן לראות בחוב של חברת החשמל כחוב "נסתר" של המדינה. אימוץ גישה זו גם על ידי הממשלה והפיכת החוב של חברת החשמל לחוב המדינה יגדילו בעתיד את יחס החוב־תוצר של המדינה בכ־6.5%, ועלולים להביא להורדת הדירוג של ישראל ולבסוף גם לעלייה בעלויות המימון בהנפקות עתידיות בחו"ל.

עם זאת, העובדה שעיקר מחזורי החוב של המדינה מתבצעים בשוק ההון המקומי - שיודע להעריך את חוסנה של הממשלה - עשויה להביא לכך שבסופו של יום הממשלה תוכל לחסוך מיליארדי שקלים שחברת החשמל משלמת כבר היום, לאור הידרדרותה הפיננסית וחוסר האמון מצד הגופים המוסדיים במדינה.