ראיון כלכליסט"שיח המשילות דחק את הדרג המקצועי ופינה דרך ללוביסטים"
ראיון כלכליסט
"שיח המשילות דחק את הדרג המקצועי ופינה דרך ללוביסטים"
עו"ד עדנה הראל פישר, עמיתת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, אומרת ש"לוביסטים ציניים ינצלו פרצות לרעה, אבל גם בלעדיהם לבעלי ההון תמיד תהיה גישה למקבלי ההחלטות". לכן, לטענתה, "חייבים להתמקד בשמירה על האתיקה של הפקידים והדרג המקצועי, ולהבטיח שהם נסמכים על מידע אמין ושקוף"
מה התייחסותך לפרשת השחיתות החדשה שנחשפה בשבוע שעבר?
"אני לא יודעת מה יותר נורא: מנכ"ל חברת תרופות שמרשה לעצמו לכאורה לשחד? לוביסט שמתווך לכאורה לשוחד? או יועץ שר שמתנהל כמי שיכול, לכאורה, להניע קבלת החלטות ממשלתיות וציבוריות לפי אינטרסים לא ענייניים או להתנות קבלת החלטות בתשלומים.
“די ברור שלא די שנסדיר את עבודת הלוביסט כדי לפתור את הבעיה. אמנם הלוביסטים מתוארים לעתים כחוליה המחברת בין ההון לשלטון ומייצגים את הציניות המוחלטת, אך נראה שהבעיה רחבה ועמוקה הרבה יותר. כבר נוכחנו שרישום לוביסטים אינו מבטיח הליכי קבלת החלטות נטולי אינטרסים והשפעות לא ענייניות. אני מציעה ראייה רב־ממדית של הסוגיה, שנקדים ונשאל כיצד ראוי שיתקבלו החלטות הרשות המבצעת, ומהו הכשל שלוביסטים ציניים יכולים לנצל לרעה. יש לבחון את הדרכים שבהן הממשלה אוספת מידע לצורך קבלת החלטות, כיצד מתקבלות החלטות בפועל, ומהם האמצעים שעומדים לרשות גורמי המקצוע".
להרחיב את היריעה אל מעבר ללוביסטים?
"נכון, יש צורך דחוף להסתכל על מכלול היחסים בין המגזר הציבורי לבין גורמים שונים במשק בהסתכלות רוחב, אבל יש להפנות מבט יותר ביקורתי פנימה אל שירות המדינה, ובעיקר אל גורמים המצויים במשרות אמון ובתפרים בין הפוליטי, המקצועי והמגזר הפרטי. מהם צריך לדרוש התנהלות סדורה, מקצועית ועניינית וכן אתיקה משמעותית בהרבה מזו שנדרשת היום. תקינות מנהלית של מקבלי ההחלטות והגורמים המקצועיים יכולה למנוע על הסף אפשרות לניצול לרעה בין על ידי לוביסטים וגורמים אחרים".
למה הכוונה?
"הליכי קבלת החלטות סדורים, ענייניים ומקצועיים, שנלווית להם שקיפות מרבית, יכולים להבטיח את המיגון העיקרי מפני השפעה לא הוגנת ולא עניינית של גורמי חוץ, לוביסטים או גורמים אחרים. בראש ובראשונה יש לוודא שההחלטות השלטוניות לא יתקבלו ללא שיתוף גורמים מקצועיים, ושהתשתית המקצועית של השירות הציבורי תפעל באופן בלתי תלוי ויוקצו לה האמצעים והמשאבים שיאפשרו גיבוש עמדות בלתי תלויות. המעמד והלגיטימציה של הגורמים המקצועיים בשירות הציבורי, משאבים והכשרה מתאימים הם הבסיס לקבלת החלטות תקינה וליכולת של המערכת השלטונית למנוע השפעות לא לגיטימיות מכל סוג.
“בשלב השני קבלת החלטות מיטבית, ביצוע ויישום מחייבים שיתוף עם רבדים מגוונים מאוד של הציבור ובעלי עניין. השיתוף הזה הוא מיטבי ותורם לקבלת ההחלטות כאשר התשתית המקצועית היא סדורה ואיתנה, ובעלת יכולת להתמודד עם מידע ונתונים מגוונים, המשקפים גם אינטרסים מגוונים. יש להבטיח לעובד הציבור משאבים ולגיטימציה להיכרות עומק עם הנושאים שבפניו, כך שיהיה משוחרר מתלות במידע המתקבל מגורמי חוץ שהאינטרסים שלהם אינם ידועים, ויהיה בעל יכולת לבחון את אמיתות ודיוק המידע שהם מציגים. תשתית מקצועית כזו מאפשרת משילות אמיתית, כך שבפני נבחר הציבור ומקבל ההחלטות מונח מידע מלא, מגוון, לא מניפולטיבי ולא מוטה, המוזן – בשלב שני, גם מהמידע המגוון שבידי בעלי העניין והציבור.
“לצערי, שיח המשילות שימש תקופה ארוכה לדחיקת הרובד המקצועי של שירות המדינה, לדה־לגיטימציה שלו ואף להתעלמות ממנו בהליכי קבלת ההחלטות של הדרג הנבחר. נוצר ואקום של מידע וכלים לעיבודו, וגברה עוצמתם של בעלי עניין בהעברת מידע מטעם. כך למשל ניתן היה לראות בעניינה של הסיגריה האלקטרונית בשלבים המוקדמים של ניסיונות קידומה בשוק הישראלי. הסיגריה האלקטרונית הוצגה מלכתחילה על ידי משווקיה, לכאורה בתמיכה מחקרית, כפתרון פלא למעשנים, סיוע להפסקת עישון ותחליף לא מזיק והכל כהצדקה לזמינות שלה. כפי שהסתמן לצערנו, הנגישות של משווקיה למקבלי ההחלטות היתה גבוהה במיוחד. כל אלה הקשו על הצגה של מחקרים אחרים, עדכניים ובלתי תלויים בנוגע לנזקיה, להסתברות לעבור לעישון קבוע של סיגריות רגילות".
כלומר צריך להסדיר את התהליכים כבר מהשלבים הראשוניים של קבלת ההחלטות?
"יש צורך לבסס את הליכי קבלת ההחלטות השלטוניות מן השלבים המוקדמים שלו, ובמסגרת זו להסדיר את היחסים גם בעלי העניין. גם בסיפור המעדנייה גם בסיפור מלכה לייפר - בכולם השר ולשכת השר פעלו מתוך הנחה שעמדתם והאינטרסים שלהם קובעים את קבלת ההחלטות ולא גורמי המקצוע. בין שהיו לוביסטים מעורבים ובין שלאו. העוצמה שבידי הרשות המבצעת היא כזו שהזרקור צריך קודם כל להיות מכוון אליה ואל אופן קבלת ההחלטות”.
איך עושים זאת?
"המערכת צריכה לאסוף ולעבד מידע, והיא תעבוד יותר טוב ככל שהיא תהיה במגע עם מגוון בעלי עניין ובעלי ידע ותדע גם למיין ולנטרל את הידע המניפולטיבי, המטעה או שמוטה על ידי אינטרסים זרים".
גם לוביסטים?
"כן, הלוביסטים יכולים להיות רכיב רלוונטי אם הם פועלים באופן אתי. בעל ההון או הגורם המקושר ימצאו את דרכם להצגת עניינם בפני מקבל ההחלטות, גם בהיעדר לוביסט, אם בפנייה ישירה, בפנייה של עובד מטעמם האמון על קשרי שלטון ואם בדרכים אחרות. הלוביסט יכול לייצג בעלי הון, אך יכול גם לסייע בייצוג של בעלי עניין מוחלשים שאינם בקיאים במסדרונות השלטון. האתגר העצום הוא ליצור הסדרים מתאימים לפעולה של לוביסטים בשל הידע המיוחד שמצוי בידיהם, הנגישות הגבוהה במיוחד שנלווית לפעילות השוטפת שלהם, היכרויות העומק שלהם עם דרכי העבודה של הרשויות. למעשה יש צורך להבטיח נגישות הולמת גם למי שנעדרים את היכרות העומק, ומאידך – להבטיח שקיפות גבוהה יותר של פעילות הלוביסטים".
אבל בדרך כלל הלוביסטים מייצגים לא את הגורמים המוחלשים בחברה, אלא את בעלי העסקים והאינטרסנטים שמבקשים לחלוב את הקופה הציבורית.
"חשוב להסתכל על התמונה הכוללת של לוביזם כפעולה להשפעה על מקבלי ההחלטות מטעם בעלי עניין. בעבר כיהנתי כיועצת המשפטית של משרד התרבות, והיה לי ברור שקבוצות שוליים, קבוצות מיעוטים או אמנים צעירים, אינם מכירים את גופי השלטון ואת כל סבך התקנות והסדרים לקבלת סיוע מהממשלה והם נעזרים הרבה פעמים בגורמי ביניים, בין בתמורה כספית או ללא תמורה כספית".
אבל אנו לא מדברים על הקבוצה הזו אלא על קבוצות הלחץ, הכוח הממון, ועל הלחץ שמפעילים לוביסטים על חברי הכנסת, השרים והפקידים.
"במחצית 2020 נטען בוועדת הכספים על ידי חברי כנסת שהם מייצגים את סוכני הביטוח שהתפקדו לליכוד כדי לתקוף את ההחלטה של רשות שוק ההון והביטוח לתת אופציה לחברת האשראי מקס לעסוק בביטוח. הסוכנים לא היו צריכים לוביסטים כדי לרתום את הח"כים לעניינם. גם ב’פרשת הצוללות’ מתגלה שמיקי גנור לא היה לוביסט, אלא סוכן".
איך מסדירים את הנושא הזה?
"יש לאזן בין הרצון שלנו והצורך האמיתי להבטיח שיתוף רחב של מכלול בעלי העניין, ועמם גם נציגי הציבור, הארגונים של החברה האזרחית, מומחים ומכוני מחקר לבין הליכים והסדרים שימנעו הטיות מידע מניפוליטיבי, מידע חסר או מוטה, חוסר שקיפות וחוסר אתיקה באופן שבו מקבלים מידע, מעבדים אותו ומתקבלות החלטות".
הממשלות מבטיחות רפורמה רגולטורית. איך זה משפיע על תהליך קבלת ההחלטות?
"צריך לשים דגש על שאלות מקדימות כמו מי משפיע על עיצוב הרפורמות? מהו מקור המידע שבידי מקבלי ההחלטות? האם בידי הגורמים המקצועיים נמצאת האפשרות לגבש את עמדתם הבלתי תלויה באופן מקצועי? האם ניתנה אפשרות הוגנת לכלל בעלי העניין והאינטרסים להעביר את עמדותיהם והמידע הרלבנטי כבר בשלבים המוקדמים של גיבוש המדיניות?
אבן דרך מרכזית היא שקיפות, ולצורך כך יש לשתף את הציבור בשלב מוקדם. אפשר היה למשל לשאול ממי קיבל אגף תקציבים מידע לפני הרפורמה הגדולה ליבוא מזון לא רגיש (רפורמת הקורנפלקס), האם זה רק מיבואני המזון? רק מיצרני מזון גדולים? רק מסוג אחד של יצרנים או מכולם? אני יכולה לספר שהסלוגן שרווח באותם ימים אצל קובעי המדיניות היה "להיות כמו אירופה". סלוגן זה היה פרי מידע חלקי שהועמד לרשות מקבלי ההחלטות ישירות, ועוד לפני שהגורמים המקצועיים קיבלו את ההזדמנות להתייחס אליו. כגורם מקצועי באותה העת מצאתי את עצמי בעמדת נחיתות, נאבקת בעמדה שכבר התקבעה, כאשר אני מבקשת להציג את ההקשר הכולל של ההסדר האירופי – כאשר ההסדר האירופי כולל גם סמכויות הסדרה ופיקוח משמעותיות להגנה על האינטרס הציבורי, שלא הוצגו בדיונים הללו. אם הציבור נחשף בשלב מוקדם למידע שהובא בפני הגורמים המקצועיים הוא עשוי לזהות אינטרסים או מידע שחסרים ולהבטיח את הצגתם. השקיפות של הממשלה בקבלת החלטות בעיצוב מדיניות חייבת לעלות מדרגה.
הפקידים יחויבו לפרסם קבלת מידע מאנשי עסקים, בעלי עניין ולוביסטים?
"זה צריך להיות הכיוון. המטרה היא שהמידע שבפני מקבלי ההחלטות יהיה חשוף לציבור כדי לאפשר את איזונו במידת הצורך ולמנוע ניצול לרעה”.
לאילו כללי אתיקה את מתכוונת?
"אתיקה של הצגת מידע, מקורות מידע, מגוון מחקרים. יש גם לקבוע כללי אתיקה עבור כל הגורמים המעורבים. הכל במטרה להגביר את אמון הציבור בממשלה ולמנוע השפעות בלתי ראויות, ניצול לרעה של קשרים, לחצים, מידע חלקי או מטעה".
