תמרור עצור ל'מסמכי מדיניות' של הוועדה המקומית תל אביב

מוגש מטעם DUN'S 100

בשנה האחרונה אנו עדים לשינוי משמעותי בעמדת בתי המשפט וועדות הערר ביחס לסמכויות של ועדות מקומיות לתכנון ולבניה. עיקר השינוי מתמקד בצמצום סמכותן לקבוע במסגרת מסמכי מדיניות או במסגרת הנחיות פנימיות, הוראות המגבילות בצורה משמעותית את זכות הקנין.

במקור, מטרת מסמכי המדיניות היתה ליצור כלי לקידום שקיפות באשר למדיניות המקצועית של הועדה המקומית לטובת אלו המגישים בקשות להיתר. כך למשל, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בגבעתיים ביססה את מדיניות תמ"א 38 שלה על עבודה מקצועית שמתבצעת במסגרת תכנית לפי סעיף 23 לתמ"א במטרה להנגיש לציבור את המידע בדבר הליכי התכנון הסטאטוטורי, במועד מוקדם ככל הניתן.

ואולם, בעת האחרונה נחשפנו למספר מקרים בהם ועדות מקומיות עשו שימוש לא ראוי בכלי של 'מסמך מדיניות' במטרה לסכל מהלכים תכנוניים כאלה ואחרים. כך למשל, לא מזמן, ביטל נשיא בית המשפט המחוזי בתל-אביב את מסמך המדיניות הקיצוני שניסחה הוועדה המקומית רמת גן אשר, מבחינה הצהרתית נועד כביכול לקדם את המטרות החשובות המונחות בבסיס תמ"א 38, אך בפועל, הסתיר כוונת הועדה המקומית שלא להוציא כלל היתרי בניה מכוח תמ"א 38. במקרה אחר, ביטלה וועדת הערר המחוזית בתל-אביב חלק ניכר מההוראות שנקבעו במסמך ההנחיות המרחביות שאישרה הועדה המקומית תל אביב.

המשותף לשני מקרים אלה, הוא שגם בית המשפט וגם ועדת הערר צמצמו את היקף הנושאים שניתן להסדיר במסגרת מסמכי מדיניות או במסגרת הנחיות מרחביות.

חרף מגמה זו של צמצום, וחרף האיתותים הברורים של בתי המשפט, יזמים רבים בתל-אביב נתקלים לאחרונה בדרישה חדשה מצד הוועדה המקומית הקרויה - "הגשת בקשה לאיחוד מגרשים". המקור לדרישה זו הוא כאילו "הוראה מסמיכה" (לכאורה), שנקבעה בתכנית רובע 3 ובתכנית רובע 4. מדוע לכאורה? משום שלפי מיטב הבנתנו, ההוראה שנקבעה בשתי תכניות אלה אינה מתיימרת לאפשר את מדיניות הועדה בדבר איחוד המגרשים. לעניות דעתנו, ההוראה אף יושמה באופן בלתי חוקי. יותר מכך, מסמך ההנחיות שכתב מהנדס הועדה המקומית, אף התיימר להוסיף תנאים מחמירים שאין להם בסיס משפטי, לא בתכניות, לא בתקנות, ווודאי שלא- בחוק.

אכן, מטרתו של המסמך הייתה טובה: למנוע השפעות שליליות, מבחינה תכנונית, העלולות להתאפשר בזכות איחוד מגרשים. אכן, בנוסף להשפעותיו החיוביות של איחוד מגרשים על יצירת גמישות תכנונית, יצירת רצף בינוי, ועל התאמת זכויות בניה, עלולות להיווצר כתוצאה מהאיחוד, גם השלכות שליליות. כך למשל, עלולים להיווצר לאחר האיחוד בניינים שיחרגו מסביבתם, באופן שיפגע במרקם העירוני והסביבתי עליו שקדו מתכנני התכנית המקורית, שקדמה לאיחוד.

עוה"ד סלאם חאמד ויובל גלאון צילום: רותם שביט

אלא, שהדרך החוקית להשיג מטרות אסתטיות לגיטימיות אלה היא באמצעות קידום תכנית מפורטת ושקופה. ולכן, לצערנו, הדרך בה מנסה הועדה המקומית בת"א להשיג את המטרות הללו אינה לגיטימית ואינה חוקית.

בפועל, הפך מסמך "איחוד מגרשים", ל"מכשיר לסיכול קליטת תשריטים לאיחוד חלקות", או למכשיר למניעת הגשת בקשות לתיק מידע במצב דברים שבו לא נעשתה פניה לאישור "בקשה לאיחוד חלקות". בפועל, דחיית בקשה לאיחוד חלקות על הסף, מונעת ממגישי בקשות אף את האפשרות אפילו להגיש בקשה להיתר בניה (למעט בהסדרים מיוחדים המוכרים לנו, שהצריכו לוליינות שאינה הוגנת וודאי שאינה שוויונית).

לעניות דעתנו, אפילו אם בקשה להיתר בסופו של יום תידחה, עדיין זכותו של הפרט היא לכל הפחות להגישה. זכותו גם להגיש ערר. זכותו לעתור. לצערנו, הוועדה המקומית תל אביב, באמצעות כלי בלתי חוקי, מונעת את הגשת הבקשה להיתר, או למצער, מסכלת את אישורה, והכל: בהסתמך על מסגרת משפטית לא חוקית.

יזמים רבים מעוניינים לאחד מגרשים לצורך טיוב התכנון. הדין והתכניות התקפות גם מאפשרים זאת. לכן, הוועדה המקומית תל אביב אינה רשאית למנוע זאת, בחוסר סמכות.

עולה השאלה: כיצד בכל זאת אמורים להתבצע שינויים בתכניות הרבעים אשר יתאמו את דרישותיה של הוועדה המקומית בענין איחוד מגרשים? כאמור, הכלי המתאים הוא קידום תכנית מפורטת עליה תצטרך הועדה תל אביב להגן בפני הועדה המחוזית שתשמע את התנגדויות היזמים. תכנית מפורטת היא מסמך מאוזן שעבר מבחן של התנגדויות, וגם ועדת ערר יכולה לבחון אותו, ומעליה בית משפט. במקרים מסוימים, גם שר האוצר יכול להתערב בתהליך אישורה. בנוסף, תכנית מפורטת גם מזכה בתשלום פיצויים בגין ירידת ערך לגובלים בהם היא פוגעת. מכיוון שתוכנית מפורטת יוצרת חיוב בהיטל השבחה ותהליך שינויה הוא ארוך, נוהגים מוסדות התכנון ריסון ואיזון בכל הנוגע לפגיעה קניינית העלולה להיגרם במסגרתה, וגם כך מובטח איזון מידתי ראוי.

לעומת זאת, מסמכים, המנסים להגדיר מדיניות פנימית של אגף הנדסה, כמו במקרה של תל-אביב, כוללים הנחיות לא עקביות שלרוב הן גם אינן חדות והן ניתנות לכן לפרשנויות, ומזמינות, מטיבן, שרירות. מסמכים כאלה לקוחים מהעולם של "תוכניות אב" או של "מסמכים תכנוניים", או של הסדרים פנימיים . כל אלה, הופכים עם השנים למעין נוהג, אשר לעיתים עובדי מוסד התכנון, כבר אינם זוכרים מה בדיוק מקורו, ומדוע.

שקיפות, כבר אמרנו?

לשמחתנו, נראה כי מגמת בתי המשפט היא להתחיל ולהקשות על הרשויות להיאחז במסמכים פנימיים שכאלה כבסיס להפעלת שקול דעת תכנוני. מגמה זו תואמת לחיזוק זכות הקנין, מאפשרת הקטנת הסכנה של שרירות שלטונית, ומבטיחה מניעת תופעות נלוות של מינהל לא תקין (ולעיתים אף חמור מכך).

הגיעה העת כי הוועדות המקומיות, אשר משקיעות זמן ומאמץ בהכנת מסמכי הנחיות, יפנימו מה גבולות התוכן שניתן לצקת להנחיות אלה. עליהן להפנים כי סמכות הגוף המקצועי לקבוע הוראות פנימיות, שהמקום לקביעתן הוא תכנית- היא סמכות מוגבלת.

דומה כי בשלה הקרקע להעמיד למבחן בערכאות המוסמכות את המסמך שהוציא מתחת ידו מהנדס הוועדה המקומית תל אביב ואשר כותרתו "איחוד מגרשים", ומסמכי מדיניות דומים, ויפה שעה אחת קודם.

הכותבים הם שותפים במשרד עוה"ד שביט בר און גלאון צין ויתקון ושות' ומתמחים בתכנון ובנייה. עו"ד גלאון משמש בין היתר כיועמ"ש לוועדה המקומית לתו"ב בגבעתיים ובעבר שימש כיועמ"ש הועדה המחוזית ירושלים. עו"ד חאמד, מהנדסת אזרחית מוסמכת, לשעבר ראש ועדה מרחבית לתכנון ולבניה גבעות אלונים.