ניתוח "כלכליסט" - שוק התקשורת: יותר שחקנים, יותר תחרות?

קצת קשה להיזכר שרק לפני מעט יותר מעשור גלשו אזרחי ישראל באינטרנט במהירות של 28.8 קילו־בייט לשניה, כל חיבור לספקית האינטרנט הניב זעקה מזעזעת מכיוונו של המודם שבמחשב, וצרכנים פרטיים הקפידו לשמור את "שעות האינטרנט" שלהם לשעות הלילה, שכן מ־22:00 ועד 8:00 ניתן היה לגלוש ברציפות בתשלום של פעימת מונה בודדת.

הקולות הטוענים כי הפס הרחב הישראלי אטי ביחס לעולם הולכים ומתגברים בשנתיים האחרונות, ושר התקשורת משה כחלון אף עורר מרבצו את הרעיון הישן לנצל את תשתית הסיבים של אחת החברות הממשלתיות - במקרה זה חברת החשמל - לצורך הגברת התחרות בענף והגדלת רוחב הפס שצורך כל אזרח.

על פי דו"חות בזק לרבעון הראשון של 2011, המהירות הממוצעת של לקוח DSL שלה היא 4.7 מגה־בייט לשנייה, בעוד שהיא מציעה כיום מהירויות המגיעות ל־30 מגה־בייט לשנייה.

על פי הערכות, לקוחות HOT גולשים במהירות ממוצעת גבוהה במקצת, אף שהחברה מציעה מהירות תיאורטית מקסימלית של 100 מגה־בייט לשנייה. הסיבה להפרשים בין המהירויות המוצעות למהירויות השימוש בפועל היא כמובן תמחור השירותים ומבנה השוק. "כאשר לקוח נדרש לשלם לשני גורמים נפרדים, ספק התשתית וספק האינטרנט, הוא משלם 40% יותר משהיה משלם אם כל השירותים היו מסופקים דרך גורם אחד", טען בעבר מנכ"ל HOT הרצל עוזר.

הרעיון טוב, הביצוע פחות

ספקי האינטרנט נולדו בסוף שנות התשעים כדי להעצים את התחרות. על פי חזונו של משרד התקשורת באותם ימים, פיצול החיבור לשניים (חלקו הראשון מגיע מהמודם למרכזיית בזק וחלקו השני מהמרכזייה דרך שרתי ספקיות האינטרנט - ומשם ליעד ובחזרה) היה אמור להוריד את המחיר על המקטע השני, כיוון שספקיות האינטרנט הרבות היו אמורות לנהל מלחמת מחירים במקטע זה.

החזון נכשל, ואף יצר בסופו של דבר שלוש חברות המשרתות כחצי מיליון לקוחות אינטרנט, שאינן יכולות לשרוד לבדן לאורך זמן (בזק בינלאומי ממילא היתה חלק מקבוצת בזק), ולפיכך מתמזגות לתוך חברות גדולות יותר.

כעת בוחנת ועדת חייק, שמונתה בידי שרי התקשורת והאוצר, את יישום רעיון "השוק הסיטונאי", שכבר בהמלצות ועדת גרונאו ב־2008 נקבע כי יש ליישמו. לעיקרון זה צדדים וניואנסים רבים, אך בשורה התחתונה הוא דורש מספקיות התקשורת הגדולות - במקרה הנוכחי בזק ו־HOT - לאפשר לחברות מתחרות לרכוש מהן כמות גדולה של חיבורי אינטרנט במחיר סיטונאי נוח, כך שאותן חברות יוכלו לפנות ללקוח ולהציע לו להתחבר לשירותיהן מבלי להסתבך עם בחירת ספק תשתית וספק אינטרנט.

לעיקרון זה נגזרות שונות, וגם אפשרויות יישום רבות - חכירה של המקטע מבלי לבצע בו שינויים, הצבת ציוד של חברה מתחרה במרכזיית בזק, פריסת תשתית משותפת למונופול ולמתחרה החדש ועוד. גם היום לא ברור איזה מודל מתכננת ועדת חייק ליישם, אולם בניסיון לבדוק כיצד משפיעה החלטה שכזו על שוק התקשורת הנייח, בדקנו את מה שהתרחש בשלוש מדינות אירופיות בשנים האחרונות, לאחר שהרגולטור יישם פתיחה של תשתיות המונופול לשימוש המתחרים.

לא בכל המקרים מיושם שוק סיטונאי, וגם אם הוא מיושם, ייתכן שהמחירים שנקבעו בו נגזרו ממודל שונה מזה שייושם בשוק הישראלי. עם זאת, בעוד שוועדת חייק יושבת על המדוכה, אפשר בינתיים לבחון האם שינוי מהותי שכזה בשוק מגביר את התחרות, פוגע או מסייע למונופול ולמתחריו, וכיצד הוא משפיע על ההשקעות בשדרוג התשתיות. כל הדיון הנוכחי מתנהל במקביל לניסיון להכניס את חברת החשמל כגורם שלישי לשוק התקשורת, שיפרוס סיבים אופטיים עד לבית הלקוח. הוא מתנהל במקביל, כיוון שכניסתה של החברה לשוק עדיין כרוכה במציאת משקיע רלבנטי ובסיום הדיונים על תנאי הפריסה שלה, כך שגם כיום לא ניתן להתייחס למיזם כעובדה מוגמרת.

עשור של דיונים

מעט לאחר ייסודו של האיחוד האירופי (1992) החליטו ראשיו כי יש להגביר את התחרות בתחום התקשורת במדינותיהם, וכבר ב־1993 הועלה רעיון פתיחת תשתיות חברות התקשורת המונופוליסטיות במדינות האיחוד לשימוש חברות מתחרות. כדרכה של רגולציה, התהליך ארך זמן ממושך, ורק עשור לאחר גיבוש התוכנית החל יישומה.

בדיקה של השפעות פתיחת התשתיות של המונופולים באירופה מגלה כי המהלכים גרמו, כמובן, לירידה בנתח השוק של המונופול התקשורתי בכל מדינה אל מול המתחרים החדשים, אולם לרוב לא הצליח הרגולטור להגשים את מטרתו - הבאת הפס הרחב לכל קצות המדינה באופן מהיר. יש להסתייג ולומר כי ייתכן שמדובר בצירוף של נסיבות הנגזרות מעיתוי פתיחת השווקים לתחרות, שבחלק מהמקרים חפפה גם את תקופת המיתון הכלכלי העולמי. כאשר הצרכנים ממאנים להגדיל את הוצאותיהם בתחום התקשורת, ואף נוקטים פעולות להפחיתן, חברות התקשורת מעדיפות להימנע מביצוע השקעות מהותיות כדי להתרכז בשימור עסקיהן הנוכחיים על חשבון השקעה בעסקים עתידיים.

אל מערכת שיקולים זו נכנסת גם הגלובליזציה שחוו ספקי התקשורת. פראנס טלקום מחזיקה בנכסים מחוץ לצרפת (החברה מחזיקה במותג הסלולר Orange, ולמעט פרטנר הישראלית מפעילה פראנס טלקום את כל חברות Orange בעולם), וכמותה גם טלקום איטליה ובריטיש טלקום. התנודות הפרטניות בכלכלת כל מדינה שבה פועלת חברה שכזו עלולות להשפיע על השורה התחתונה שלה - וכנגזרת מכך גם על ההחלטה האם להפנות משאבי השקעה פנויים למדינת המקור או למדינות שבהן היא מעוניינת להרחיב את עסקיה.

בזק ו־HOT מתרכזות בפעילות בשוק הישראלי בלבד, וההשפעה היחידה על הפניית השקעות לישראל ומחוצה לה מצויה בקרב בעלי מניותיהן (שאול אלוביץ' בבזק, ופטריק דרהי ב־HOT). שינוי בהעדפות ההשקעה של השניים אמור לשנות רק את רצונם להגדיל או להקטין את האחזקות בחברות, לא לשנות את תמהיל ההשקעות שמבצעות החברות עצמן.

בריטניה: הכי דומה והכי שונה מישראל

הפיצול לא שינה את השוק באופן משמעותי

שוק התקשורת הבריטי נחשב כנער הפוסטר של תומכי השוק הסיטונאי בישראל וגם של מתנגדיו. הראשונים מציינים כי המודל הבריטי של פיצול המונופול לחלקים נחשב כמוערך באיחוד האירופי כולו והאיץ את התחרות בשוק התקשורת הנייחת בבריטניה.

מנגד, המתנגדים יציינו כי גם חמש שנים לאחר שהפיצול יצא לפועל, השוק הסיטונאי הצליח להביא את הלקוח הבריטי למהירות פס רחב ממוצעת של כ־6.2 מגה־בייט לשנייה בלבד, על פי נתוני הרגולטור (Ofcom) עצמו.

בבזק טוענים כי אם מטרת שר התקשורת היא להאיץ את אימוץ הפס הרחב ומהירותו, המודל הבריטי אינו הדרך הנכונה.

כאשר הודיע הרגולטור הבריטי למונופול התקשורת המקומי, בריטיש טלקום, כי בכוונתו לפעול להגברת התחרות במדינה, הציעה החברה תוכנית לפיצול חטיבותיה כך שיורכבו משלושה גורמים עיקריים: שתי חטיבות המשרתות ישירות את הצרכן (BT Retail) ולקוחות גדולים (BT Wholesale) ומציעות שירותי טלפוניה, פס רחב וטלוויזיה, חטיבה הפורסת ומתחזקת את תשתית התקשורת במקטע הגישה (OpenReach), וכמה חטיבות העוסקות בפעילות בינלאומית ואינטגרציה של שירותי תקשורת.

OpenReach מעסיקה כ־25 אלף עובדים שהועברו מהחטיבות הקמעונאיות והסיטונאיות של בריטיש טלקום, ותפקידה לוודא כי הרשת של בריטיש טלקום פועלת כתקנה, ושהחברות המתחרות הפועלות על גבה מקבלות שירות זהה לשירות שמקבלת בריטיש טלקום עצמה.

גם בבריטניה קשה לטעון כי פתיחת התשתיות לתחרות עצרה את ההשקעות בהן - בריטיש טלקום הודיעה בשלהי 2006 על פרויקט שדרוג ענק לאורך חמש שנים, בעלות של כ־10 מיליארד ליש"ט. פרויקט זה, 21 Century Network, דומה מאוד לפרויקט ה־NGN של בזק, כלומר שדרוג ליבת הרשת עד לארונות התקשורת הקרובים ללקוח, אך תשתית כבלי הנחושת הקיימת מהארונות עד לבתי הלקוחות תמשיך להעביר אינטרנט על גבי DSL. נכון לעכשיו, בבריטיש טלקום לא מדברים בקול רם מדי על הצורך או הכוונה לפרוס סיבים אופטיים עד לבתי הלקוחות, ומסתפקים, כמו בזק, באספקת מהירויות של עד 40 מגה־בייט לשנייה על גבי כבלי הנחושת בפרוטוקול VDSL2, תחת השם "BT Infinity".

מי שיבחן את הרגולציה הבריטית יטען כי יש להעתיק את מודל פיצול התשתיות שהושת על בריטיש טלקום גם לרשתותיהן של בזק ו־HOT, שכן הניסיון מוכיח כי בריטיש טלקום לא קרסה כתוצאה מהרחבת התחרות, וכי היא הגבירה את השקעותיה לאחר מכן.

מצד שני, במצב שבו בזק תסיים בשנה הבאה פריסה מלאה של רשת ה-NGN (שוות ערך ל־Infinity של בריטיש טלקום) מיוזמתה ללא כפייה רגולטורית, ו־HOT מציעה תשתית המסוגלת להגיע לקצב תיאורטי של 100 מגה־בייט לשנייה, האם יש צורך בפתיחת התשתיות שלהן רק כדי "ליישר קו" עם הרגולציה האירופית, מבלי להתחשב בהבדלים בין המדינות מבחינת המצב בשטח?

צרפת: הרגולציה הגבירה את התחרות

התשתיות נפתחו - והמחירים ירדו

בתחילת שנות האלפיים היו בצרפת יותר מ־80 ספקי תקשורת קטנים, ששירתו אזורים שונים במדינה. שרשרת מיזוגים ורכישות צמצמה משמעותית את מספר השחקנים לפחות מעשרה - כאשר בראשם המונופול ההיסטורי, פראנס טלקום, ובמרחק גדול מאחוריו חברות כדוגמת Neuf-Segetel, ו־Illiad.

בשנת 1998 החליט רגולטור התקשורת הצרפתי ARCEP לדרוש מפראנס טלקום לפתוח את התשתיות שלה לשימושן של חברות מתחרות, אך רק ב־2004 החלו השחקנים החדשים להיכנס למו"מ עם המונופול על שימוש בתשתיות.

בפראנס טלקום מילאו אחר הוראות הרגולטור ופתחו את הרשת למתחרים, אך במקביל השקיעו במערך טלוויזיה על גבי האינטרנט (IPTV) הנחשב לגדול באירופה. פתיחת התשתיות למתחרים אפשרה להם, ולפראנס טלקום, להציע חבילות תקשורת מרובעות (אינטרנט, טלפוניה, סלולר וטלוויזיה על גבי האינטרנט) במחירים אטרקטיביים מאוד, שהישראלים יכולים רק להתקנא בהם.

במרץ 2007 החלה פראנס טלקום לפרוס סיבים אופטיים ברחבי צרפת, ועד 2012 היא מבטיחה כי תחבר יותר מ־4 מיליון בתי־אב, אך כבר ב־2008 היא לא הצליחה לעמוד ביעד הפריסה באותה שנה, וסיימה את השנה במעט יותר ממחצית הכמות המתוכננת. במטרה להוריד את עלויות הפריסה, פראנס טלקום חברה למתחרה Neuf-Segetel, והשתיים יחלקו בעלויות ובבעלות על הסיבים שיפרסו.

במקביל החלה גם חברת הכבלים Numericable, הנמצאת בבעלות חלקית של פטריק דרהי, לפרוס סיבים אופטיים ולהציע מהירויות של עד 100 מגה־ביט לשנייה. גם המתחרה הגדולה השלישית, Illiad, פורסת בשנים האחרונות סיבים אופטיים במטרה להציע אינטרנט מהיר יותר ללקוחותיה.

עם זאת, בעוד שפראנס טלקום מחויבת בפריסה ארצית, מתחרותיה יכולות לפרוס את הסיבים במקומות שבהם הן מאמינות כי הלקוחות הפוטנציאליים מניבים יותר הכנסות. מצד שני, פראנס טלקום מחויבת להציע לחברות אלו את השימוש בתשתית שלה במקומות אחרים, ולכן נהנות החברות המתחרות מגישה לכל הלקוחות הפוטנציאליים שלהן ושל פראנס טלקום.

איטליה: הרפורמה לא השיגה את מטרתה

הפס לא כל כך התרחב

בעקבות החלטת הרגולטור המקומי (Agcom), טלקום איטליה, ספקית התקשורת הגדולה במדינה, החלה ב־2008 לפצל את פעילות תחזוקת מקטעי הגישה שלה לישות חדשה בשם Open Access Division. מטרתה המוצהרת של הישות החדשה, שהופרדה מהחברה־האם לחלוטין, היתה להבטיח כי טלקום איטליה אכן תקיים את הדרישה להעניק גישה בלתי מפלה למקטעי הגישה לספקיות תקשורת מתחרות: קווי נחושת, סיבים אופטיים והתשתית הסובבת אותם בחצר הלקוח. התהליך כולו נמשך יותר משנתיים, כאשר בסוף 2009 החלו החברות המתחרות הקטנות יותר להשתלב ברשת של טלקום איטליה, ובמהלך 2010 שיתפה טלקום איטליה פעולה עם שתי המתחרות הגדולות ביותר שלה - Tiscali ו־Fastweb. 

מאז פתחה טלקום איטליה את השימוש במקטע הגישה שלה, הכפילו מתחרותיה את כמות לקוחות הטלפוניה שלהן על חשבונה ונתח השוק שלה צנח מכ־84% לכ־70% בתוך שנתיים וחצי, וגם מספר הלקוחות האבסולוטי של החברה צנח בהתאם.

השוק הצומח מאפשר לה ולמתחרות לגייס לקוחות חדשים, אולם החברה הציגה גידול של 10% במספרם בתקופה זו, בעוד שהמתחרים צמחו ב־50%. הטיעון שלפיו פתיחת התשתיות למתחרים פוגעת ברצונו של המונופול לבצע השקעות חדשות התמוסס לחלוטין - טלקום איטליה תשקיע בשנים הקרובות כ־12.5 מיליארד דולר בשדרוג התשתיות שלה, במטרה להגיע עם סיבים אופטיים לכמחצית מהלקוחות הפוטנציאליים באיטליה עד 2018.

הרגולטור האיטלקי ממשיך להציב מגבלות בפני טלקום איטליה: בפברואר האחרון הוא אפשר לה להציע מהירויות של 100 מגה־בייט לשניה על גבי הסיבים האופטיים שכבר פרסה, אולם רק בשש ערים שבהן כבר מציעות מתחרותיה שירות דומה. טלקום איטליה מחויבת להציע למתחרותיה לשכור ממנה את התשתית כדי להציע את השירות בעצמן, ו־Agcom קבע כי המתחרות ישלמו לה מחיר הנמוך ב־12% מהמחיר שבו היא מוכרת את השירות לצרכן. הרגולטור אף הגביל את גיוסי הלקוחות של החברה בתחום זה ל-40 אלף בלבד עד סוף השנה.

על פי הסיכום השנתי של Agcom, שוק התקשורת האיטלקי התאפיין בהורדת תעריפים כמעט בכל ענפיו ב-2010, אך הפיצול בתשתיותיה של טלקום איטליה לא הביא עדיין להגשמת החזון של פס רחב לכל בית - בסוף 2010 נרשמה חדירה של 22% בלבד לפס הרחב, פחות מהממוצע האירופי (26.6%), ועם גידול של 1.4% בלבד מהשנה הקודמת. "לא יהיה מנוס מהשקעות של המדינה בתחום", סיכם נשיא הארגון.