ריסון התקציב: נחשו מי שוב עלול לשלם את המחיר

ראש הממשלה בנימין נתניהו אימץ את הצעת האוצר, שלפיה תקציב 2015 יגדל בשיעור של 2.6% בלבד, ולא בשיעור של 4% כמתוכנן. בשנים שלאחר מכן יגדל התקציב בכ־2.4% –2.5% בשנה. ההחלטה משקפת נסיגה מהמדיניות של הממשלה הקודמת, שהגדילה את התקציב בשיעורים ניכרים, הגבוהים ביותר בעשור האחרון.

משמעות ההחלטה תהיה קיצוץ של 4.5 מיליארד שקל לפחות בהבטחות התקציביות שהממשלה חילקה בשנים האחרונות. אולם, לפי נתוני בנק ישראל, הקיצוץ יהיה גבוה יותר, שכן מלכתחילה הממשלה התחייבה יותר ממה שהיה מותר לה במסגרת התקציב, כך שבשורה התחתונה, יידרש קיצוץ של כ־10 מיליארד שקל ביחס לתכנון המקורי.

ראש הממשלה, בנימין נתניהו צילום: עטא עוויסאת

במבט ראשון, ההחלטה הזו נמצאת בחלק הימני של הסקאלה הכלכלית, שכן היא מצמצמת את היקף השירותים שהממשלה התחייבה לתת לציבור, בין אם זה בשכר עובדי המגזר הציבורי, בסלילת תשתיות תחבורה, בפרויקטים בתחום החינוך, או בכל תחום אחר. אלא שבמבט שני, המספר הזה - גידול של 2.5% - סביר למדי גם עבור מי שנמצאים בצד השמאלי יותר של הסקאלה הכלכלית.

כראיה, כדאי להיזכר בעמדתו הנחרצת של ח"כ אבישי ברוורמן, אי שם בסוף 2007, בעת הוויכוחים על התקציב ל־2008. אז הגידול בתקציב היה 1.7% בשנה, בערך כגודל הגידול הטבעי של האוכלוסייה. ברוורמן הציע להגדילו ל־2.5%, ומפלגת העבודה אימצה את העמדה הזו באופן רשמי. כלומר השיעור הזה מקובל על מפלגה שאינה ממש הסמן הימני בחדר.

השינוי בכלל הפיסקאלי הקובע את היקף הגידול בתקציב אינו רק טכני. הוא מביא בחשבון את השבר שמתרחש במשק הישראלי, שעובר בשנים אלה מקצב צמיחה שנתי ממוצע של 4.8% לקצב חזוי של פחות מ־3%. בנוסף, הכלל החדש ייתן לאוצר ביטחון גדול יותר בניהול התקציב, משום שהוא לא יהיה חשוף לשינויים מתודולוגיים שהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) עורכת בשיטת מדידת התוצר הישראלי.

בשנה החולפת הלמ"ס ביצעה שינוי כזה, שהגדיל רטרואקטיבית את התוצר מ־2006 בכ־1% מדי שנה. ובגלל המבנה של הכלל הפיסקאלי, השינוי הרטרואקטיבי השפיע מהותית על קצב הגידול העתידי של התקציב, דווקא בשנים שקצב הצמיחה פוחת.

כלי פוליטי למנוע לחץ מצד השרים

אם להודות על האמת, באוצר ביקשו להוריד את קצב גידול התקציב לשיעור שנמוך מקצב הצמיחה, כדי לוודא שהיחס בין החוב של ישראל לבין היקף התוצר של המשק ימשיך לרדת. הדרך להשיג מטרה זו היתה הגדרת יעד חדש ליחס הזה. במקום יעד של חוב בהיקף של 60% מהתוצר, ישראל תשאף ל־50%. יעד שאפתני מאוד שנראה בשלב זה שרירותי למדי (באוצר מסבירים כי לנוכח הסיכונים הגיאו־פוליטיים, אנחנו צריכים לשאוף להיות חסינים מזעזועים).

הכלל הפיסקאלי הקודם עשה לאוצר כאב ראש אדיר בשלוש השנים האחרונות, משום שהוא הזמין לחצים תקציביים כבדים מאוד. זאת משום שכשכולם יודעים שהתקציב גדל ויש כסף לחלק, כולם גם עומדים בתור לקחת ממנו נתח. ואם להשתמש בשפתו של הממונה על התקציבים אמיר לוי, הכסף החדש הלך "לביטחון, להסתדרות ולמונופולים".

לכן, ההחלטה על הכלל הפיסקאלי היא לא רק כלכלית, אלא גם פוליטית. ההחלטה הזו משקפת את תפיסת העולם הכלכלית של ראש הממשלה ושל שר האוצר ופקידיו - החשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו וראש אגף התקציבים אמיר לוי, שלפיה הממשלה לא צריכה לגדול כל כך הרבה, כי אחרת יש להעלות את המסים לרמה גבוהה מדי, לדעתם.

זו גם החלטה שנועדה לאפשר גמישות לדרג הפוליטי, אחרת קשה להסביר מדוע צריך לקבל אותה דווקא עכשיו, שמונה חודשים לפני שתקציב 2015 יובא לאישור הממשלה.

אם ההחלטה הזו היתה מגיעה לממשלה יחד עם תקציב 2015, לשרי הממשלה היתה יכולת גדולה יותר להתמקח על הקיצוצים בתקציבים שלהם, בניסיון לבטל אותם. אלא שאם ההחלטה על גובה המסגרת התקציבית נקבעת כבר עכשיו, בעוד שמונה חודשים, כשיתחילו הריבים בממשלה, הם יהיו כולם בתוך תחומי המגרש שאגף התקציבים שרטט, ולא יוכלו להתווכח על עצם גודלו של המגרש.

באוצר לא סותרים את הטענה הזו, אבל מוסיפים נימוק כלכלי, שלפיו עדיף לתכנן את מסגרת התקציב במנותק מהתקציב עצמו למען ודאות ויציבות.

האוצר לא הצטיין בתחזיות עד כה

באוצר ידעו מבעוד מועד כי ההחלטה תגרור ביקורת, שלפיה ישראל תרד עוד כמה מדרגות מטה בהשוואה הבינלאומית של היקף התקציב ביחס לתוצר. בהשוואה הזו ישראל נמצאת כבר עתה, לפני השינוי, איפשהו בין המקומות האחרונים. על פי נתונים שפרסם בנק ישראל בתחילת החודש, היקף התקציב ביחס לתוצר ירד בישראל בשנים האחרונות באופן עקבי והגיע לרמה של פחות מ־40%. פקידי האוצר חולקים על כך מעט. לפי החישובים שלהם, היקף התקציב ביחס לתוצר עומד על קצת יותר מ־40%.

כך או כך, ברור שהשינוי שהוחלט עליו עכשיו יקטין את היחס הזה עוד יותר, כי אם התקציב יגדל בשיעור נמוך מקצב הצמיחה, הרי שהיקף התקציב ביחס לתוצר כולו יפחת. בכמה? באוצר טוענים כי מדובר בקיטון של 1% לכל היותר.

האם הגדלת תקציב המדינה פחות ממה שהממשלה תכננה עד כה תפגע בשירותים הציבוריים? לפי פקידי האוצר, התשובה היא לא, או כמעט שלא. לדבריהם, בשנים הקרובות ההוצאה על הביטחון (ביחס לתוצר) תפחת, וכך גם ההוצאה על תשלומי ריבית על החובות של ישראל. לכן, אם התחזיות שלהם יתממשו, היקף השינויים האזרחיים - חינוך, בריאות, רווחה, תחבורה וכיוצא באלה - לא ייפגע משמעותית.

אלא שבאוצר לא הצטיינו בשנים האחרונות בניבוי העתיד. ואם להביא בחשבון שההסתדרות כנראה לא תעמוד בשקט מהצד (הדיונים על הסכמי השכר של עובדי המדינה אמורים להתחיל ביולי) וגם משרד הביטחון לא יודע להבליג על קיצוצים, הרי שבסופו של דבר השינוי הזה עלול לבוא על חשבון כל היתר. כמו תמיד.