שיעור חינם בקבלנות יצירתית

בעוד כשלושה שבועות, ב־20 במאי, סדרי העדיפויות של הממשלה ושיטת תקצובם יעמדו למבחן. הרחק מהזרקור התקשורתי, שליחים שונים יגיעו אל תיבת המכרזים של משרד החינוך ברחוב שבטי ישראל 34 בירושלים, וישלשלו לתוכה כמה מעטפות חתומות בצבע חום.

אם במקרה אף שליח לא יגיע, ואף מעטפה חומה לא תתקבל, אפשר יהיה לדעת שהתגלה סדק ראשון בשיטה. אם יגיע - אפשר יהיה לדעת שמשרדי הממשלה הצליחו לפגוע פגיעה נוספת בשירותים החברתיים שהמדינה אמורה להעניק לתושבים. שפני הניסוי התורנים יהיו מורי הקבלן של ישראל, שיגלו האם החברה הקבלנית שאמורה להפעיל אותם החליטה לשחק לפי הכללים, או לשבור אותם.

1.

באוקטובר האחרון יצאו למאבק ציבורי על תנאי ההעסקה והשכר שלהם מורי קבלן המלמדים במסגרת תוכנית היל"ה (השלמת יסוד ולימודי השכלה). התוכנית מעניקה מסגרת חינוכית לנוער מנותק ברחבי הארץ. הם מלמדים ילדים בני 14–18 שמערכת החינוך לא יודעת להתמודד איתם, איבדה אותם, הרימה לגביהם ידיים. 5,500 תלמידים שאין להם שום מוצא אחר מלבד הרחוב. התקציב השנתי הכולל של התוכנית הוא כ־70 מיליון שקל (כך לפי הערכות שפורסמו, משרד החינוך לא מוכן לנקוב במספר רשמי). לשם השוואה, תקציב משרד החינוך כולו ב־2011 עמד על 36 מיליארד שקל. תוכנית היל"ה היא טיפה בים התקציבי - 0.19%.

עובדי התוכנית, 1,600 איש, רובם מורים ומורות, הם עובדי קבלן. במכרז הקודם של משרד החינוך, משנת 2009, זכתה החברה למתנ"סים, שמעסיקה את המורים בהעסקה קבלנית. בעבר הפעילה את התוכנית רשת אורט.

לפני ארבעה שבועות משרד החינוך פרסם מכרז חדש להפעלת התוכנית, לתקופה של שנה עם אפשרות להארכה של ארבע שנים. והנה, בעקבות המאבק של מורי הקבלן, ואולי גם בעקבות המאבק הכללי לטובת עובדי הקבלן שהנהיגה ההסתדרות, המכרז החדש שונה בתכלית מהמכרזים הקודמים. במידה רבה, הוא מדגים פעם נוספת, שהישגים תקציביים מגיעים כאן רק בכוח, רק לאחר מאבק.

להבדיל ממכרזים קודמים, במכרז החדש המורים יזכו לראשונה למשכורת גלובלית עבור 12 חודשי עבודה, כמו מורים רגילים שמועסקים ישירות על ידי משרד החינוך. כמו כן, החברה הקבלנית תחויב להעניק להם קרן השתלמות, לשלם להם החזר נסיעות, ביגוד ותנאים נוספים. במובן זה, מדובר בשיפור תעסוקתי עצום.

2.

עד כאן נדמה שמדובר בסיפור סינדרלה. המורים עבדו בתנאים לא תנאים, יצאו למאבק וניצחו את השיטה - המדינה פרסמה מכרז שמבוסס על שיטה חדשה לגמרי. המורים הצליחו לשנות באופן משמעותי את תנאי ההעסקה שלהם. הם אמנם עדיין יישארו במעמד של עובדי קבלן, אבל לראשונה הם יקבלו משכורת חודשית שלא תלויה אך ורק בכמות השעות שהם לימדו בפועל. מלבד זה, הם יהיו זכאים לתוספות שגם מורים מן המניין מקבלים.

אבל הסיפור לא מסתיים כאן. שכן בדיקה של המכרז מגלה שהדבר היחידי שהשתנה הוא מראית העין. משרדי החינוך והאוצר רוצים להצטייר כחברתיים, ולכן הם משפרים משמעותית את שיטת ההעסקה של המורים, אבל לשיפור הזה אמורה להיות עלות. כאן בדיוק מגיע התרגיל, כאן בדיוק חוזרת השיטה הישנה: התעריף לשעת עבודה של מורה שהמדינה מוכנה לשלם לחברה הקבלנית שתעסיק את המורה זהה כמעט לחלוטין לתעריפים שהיא קבעה במכרז הקודם. שיטת המכרז היא כזו שהפרמטר החשוב בו הוא איזה מחיר החברה הקבלנית מבקשת עבור שעת עבודה של מורה. והואיל ויש לכל חברה קבלנית תמריץ להגיש את ההצעה הזולה ביותר, קשה להאמין שהתעריף המינימלי לשעת עבודה של מורה ישתנה. במקרה כזה, הכסף לכל התוספות שאותה חברה קבלנית תידרש לתת למורי הקבלן יצטרך להגיע ממקום אחר.

יש רק שלוש אפשרויות שבהן המתמטיקה הזו מסתדרת: או שהקבלן שייגש למכרז ייקח על עצמו את ההפסדים - אפשרות לא סבירה - או שתהיה פגיעה באיכות השירות שניתן לתלמידים, או שתהיה פגיעה תעסוקתית במורים (למשל, על ידי העסקת כמות קטנה של מורים או כמות גדולה במשרות חלקיות בלבד). זה התרגיל של האוצר: להצטייר כחברתי, אבל לא לשלם.

מלבד זה, גם במכרז החדש ישנם סעיפים רבים בתנאי ההעסקה שהמורים עדיין מתקוממים נגדם: קביעה ששליש מהמשרה לפחות יוגדר על בסיס שעות שהתשלום עליהן יתבצע רק אם הן נעשו בפועל, או היעדר רצף תעסוקתי משנה לשנה. המורים הגישו למנכ"לית משרד החינוך דלית שטאובר את מסמך ההסתייגויות שלהם מן המכרז החדש באמצעות ארגון כוח לעובדים שבו הם מאוגדים.

3.

זו לא הפעם הראשונה שבה משרדי הממשלה, ובפרט משרד האוצר, מפעילים את השיטה הזו - לקבוע תעריף כה נמוך במכרז של שירות לציבור שלא מאפשר איכות מספקת. רק שבפעם האחרונה שזה קרה - במכרז למתן שירות סיעודי לקשישים - האוצר מצא את עצמו חוזר לשולחן השרטוטים עם הזנב בין הרגליים.

זה קרה במאי 2011. בית המשפט המחוזי בתל אביב קבע כי תעריפי האשפוז הסיעודי במכרז שפרסמה המדינה נמוכים מדי מכדי "לאפשר קיום בכבוד לקשישים" ולוקים ב"חוסר סבירות קיצוני". זאת בעקבות עתירה של קבוצה גדולה של בתי חולים סיעודיים שזכו במכרז אבל טענו שהם אינם יכולים להעניק שירות ראוי במחיר שקבע האוצר.

במשך שנים, בדיונים בכנסת ובבית המשפט, טען האוצר כי התעריף סביר. רק לאחר שאולץ להציג את שיטת החישוב שלו, התברר כי זו היתה שגויה והתבססה על מחירים ישנים. כעת, כשנה לאחר פסיקת בית המשפט, ואף שהמדינה ערערה על ההחלטה, התפרסם מכרז חדש לאשפוז הסיעודי. הפעם, ראו זה פלא, התעריף שקבעה המדינה גבוה ביותר מ־10% מהתעריף במכרז הישן. גם כאן, רק הפעלת כוח מסיבית - דרך בית המשפט - הצליחה לכופף את השיטה.

שרי האוצר והחינוך יובל שטייניץ וגדעון סער. אין מנוס מלשלם עוד קצת צילום: נועם מושקוביץ

4.

כמו במקרה של האשפוז הסיעודי, גם המקרה של מורי הקבלן מהווה מבחן לשיטת תקצוב סדרי העדיפויות. המדינה רשאית להפריט שירותים שהיא אמורה לספק לתושבים, אבל לא לפגוע באיכות השירותים האלה רק כדי לחסוך כסף.

המחיר שחברות הקבלן המתמודדות יציעו במכרז יהווה 60% מהשיקולים של המדינה במעמד בחירת החברה הזוכה. לתעריף לשעת עבודה של מורה יש משקל מכריע. זה נכון שהמדינה יכולה לבחור את ההצעה היקרה יותר, אבל זו אפשרות תיאורטית להפליא. המדינה מעוניינת לשלם כמה שפחות עבור השירות. לכן לגופים שייגשו למכרז יש תמריץ להגיש את ההצעה הזולה ביותר, קרי, לנקוב בדיוק בתעריפים שהמדינה מציינת במכרז, שדומים לתעריפים במכרז הקודם.

בפני החברה למתנ"סים, ובפני כל גוף אחר שירצה לגשת למכרז, קיימת אפשרות נוספת. לכופף את השיטה. באמצעות עתירה לבית המשפט או אמצעי לחץ אחרים, היא יכולה לטעון שהתעריף שקבעה המדינה אינו מספיק כדי להעניק למורים את תנאי ההעסקה הנאותים וגם לשמור במקביל על איכות השירות מבלי לפגוע בתלמידים.

החברה למתנ"סים יכולה להחליט לא לגשת למכרז בכלל. האחראית על תוכנית היל"ה בחברה למתנ"סים ליאורה שני אמרה ל"כלכליסט" כי הם עדיין לומדים את פרטי המכרז ולא ברור אם ייגשו אליו. מקור אחר בחברה ציין כי הסוגיה העיקרית שהחברה בוחנת היא כיצד ניתן לעמוד בתנאי ההעסקה החדשים בכפוף לתעריפים הישנים.

אם אף אחד לא ייגש למכרז, ולא יהיה מי שייתן את השירות לנוער, אולי משרדי החינוך והאוצר ייאלצו להבין שאין מנוס מלשלם עוד קצת כסף. אחרת, שומו שמים, המדינה עוד תיאלץ לספק את השירות הזה בעצמה.

5.

ממשרד החינוך נמסר בתגובה כי "המכרז החדש גובש במטרה ברורה לשפר את תנאי ההעסקה והשכר. הרוב המוחלט של המורים יועסק בהעסקה משרתית שיש בה הגנה על שכרם וזכויותיהם, וכן יקבל תוספות שלא ניתנו במכרז הקודם". עוד נמסר כי משום שמדובר בהליך מכרזי תלוי ועומד, לא ניתן להשיב על נושא התמחור מעבר לאמור לעיל.