המבקר: למשרד האוצר אין מושג מה קורה לתקציב בטווח הארוך

מבקר המדינה יוסף שפירא יוצא לעימות חזיתי עם אחת מהפקידות החזקות ביותר בממשלה, החשבת הכללית במשרד האוצר מיכל עבאדי-בויאנג׳ו. במסגרת דוח חריף על אגף החשב הכללי כותב המבקר כי לדעתו "תפקידו של החשב הכללי אינו מסתכם רק באיסוף טכני של הנתונים מכלל משרדי הממשלה ובעיבודם לדוחות הכספיים של מדינת ישראל. על החשב הכללי, שהוא מנהל הכספים של הממשלה, לאמוד סיכונים, להבין בחשבון שיקולים הנוגעים ל׳קיימות פיסקלית׳ (תקציבית - ש״א), להציג לממשלה מסמכי מדיניות ולהפנות את תשומת לבם של מקבלי ההחלות לסכנות פיסקליות שייתכן שיצוצו בעתיד - כל זאת לפי תחזיות כלכליות שיתבססו על הנתונים המצוינים בדוחות הכספיים. הצגת הנתונים והמגמות העולות מהם היא עניין מהותי, לא רק טכני. יתר על כן, על הממשלה לקבל החלטות על פי שיקולי קיימות פיסקלית, על מנת שהמדינה תוכל למלא את התחייבויותיה גם בעתיד״.

מיכל עבאדי בויאנג'ו, החשבת הכללית במשרד האוצר צילום: עמית שאבי

בתרגום לעברית, המבקר אומר כך: יותר מכל פקיד אחר בממשלה, החשבת הכללית צריכה לדעת מה צופן העתיד, מבחינה תקציבית לפחות. שכן החשבת הכללית יודעת מה כוללות כל ההתחייבויות העתידיות של הממשלה, בעיקר אלה ארוכות הטווח, ולכן צריכה להגיד לממשלה אם לאור השינויים שבפתח - כמו, למשל, שינויים דמוגרפיים - האם המשק צועד על קרקע בטוחה, או שמא אנחנו צועדים אל עבר עתיד שאנחנו לא יכולים לממנו, ולכן כדאי שנתחיל לטפל בזה כבר עכשיו. את כל זה, מאשים המבקר, החשבת הכללית לא עושה.

הטענה הזו של המבקר היא לא רק משאלת לב שאין לה אחיזה במציאות. המבקר מציין כי במדינות כמו ״ארה״ב, בריטניה וניו זילנד מצרפות בקביעות לדוחות הכספיים שלהן תחשיב של קיימות פיסקלית לטווח ארוך. התחשיב כולל תחזיות בדבר ההכנסות וההוצאות העתידיות של הממשלה במשך השנים, וכן תחזית בדבר סכום התוצר בכל שנה. התחזיות מתבססות על תרחישים משתנים המושפעים מנתונים דמוגרפיים, משינויים בשערי הריבית ועוד. כך מוצג לפני מקבלי ההחלטות ניתוח רגישות מוקדם, על מנת שייערכו להשפעות כל תרחיש מבעוד מועד. תהליך הבדיקה אמור לאפשר לממשלה לבחון אם רמת השירותים שהיא מספקת לאזרחים תישמר או תעלה, או שמא תישחק".

התשובה של החשבת הכללית, אגב, למבקר המדינה, הייתה סוג של מריחה: "תחשיב של קיימות פיסקלית ראוי שיוצג במסמכים אחרים הנלווים לדוח הכספי. יחד עם זאת, אנו נבחן את הצגת המידע".

בתוך 30 שנה קרן העודפים של הביטוח הלאומי תתרוקן לחלוטין

בשביל להמחיש מדוע דיווח צופה פני עתיד הוא חשוב, המבקר מביא שתי דוגמאות: מה שצפוי לקרות לביטוח הלאומי בתוך שלושים שנה, ומה שקורה כבר עתה בהתחייבות הפנסיה התקציבית של המדינה לגמלאיה.

נתחיל מהביטוח הלאומי. ההתחייבויות העתידיות של המדינה לתשלום קצבאות לציבור מסתכמת על פי ההערכות ב-440 מיליארד שקל. יותר ממחצית מהסכום הזה הוא עבור קצבאות זקנה, והשיעור הזה רק יגדל ככל שהאוכלוסיה הישראלית תזדקן.

המבקר מצטט את הדו״ח האקטוארי של הביטוח הלאומי, שפורסם לראשונה באוקטובר האחרון, לפיו החל מלפני ארבע שנים הביטוח הלאומי משלם כל שנה יותר כסף בקצבאות ממה שהוא מקבל בתשלומים מעובדים. על פי הביטוח הלאומי, אם המצב הזה יימשך כך, בתוך עשור בלבד קרן העודפים של הביטוח הלאומי (הקרן שאליה זרמו כל הכסף העודף שנגבה בידי הביטוח הלאומי עד 2010 - ש״א) תתחיל לקטון, ובתוך שלושים שנה היא תתרוקן לחלוטין. וכשזה יקרה, הביטוח הלאומי לא יוכל להמשיך לשלם את מלוא הקצבאות שהוא חייב לשלם לאנשים. המצב הזה, אומר המבקר, ידוע כבר היום, ובכל זאת דבר לא נעשה. לכן, לדעתו, ״על משרד האוצר לבחון במרץ דרכים להתמודדות עם הנטל שיווצר, כעולה מהדוח האמור, נוכח השפעתו של נטל זה על היציבות הפיסקלית בעתיד״.

המוסד לביטוח לאומי צילום: טל שחר

מלבד ההתחייבויות לשלם קצבאות - שהיכולת לעמוד בהן הולכת ונעלמת - המבקר מביא כדוגמא לאיום ארוך טווח גם את ההתחייבות של המדינה לשלם פנסיה לגמלאיה - פנסיה תקציבית - על אף שרובם לא חסכו ולו שקל אחד בעצמם לפנסיה במשך מרבית חייהם.

התחייבויות המדינה בגין פנסיה תקציבית כבר חצו את ה-600 מיליארד שקל (המספר שמופיע בדוח המבקר אינו מעודכן), בערך מחציתו בתשלומי פנסיה תקציבית לגמלאי מערכת הביטחון. למרות הסכום האדיר הזה, המבקר מגלה כי ״אגף התקציבים במשרד האוצר לא הכין מסמכים על ניתוח כולל שנדרש בנושא הנטל העתידי על תקציב המדינה בגין תשלומי הפנסיה התקציבית… תהליך המדינה אחר היקף הנטל העתידי שיוטל על תקציב המדינה אינו שקוף, ולא התבצע תיעוד שלפיו אמורות להתקבל החלטות בנושא״.

השנה תשלם המדינה תשלומי פנסיה בגובה 20 מיליארד שקל (הסכום הזה כולל לא רק את הפנסיה התקציבית אלא גם את תשלומי הפנסיה למי שחסכו בקרנות הפנסיה הוותיקות שהולאמו בידי המדינה). שיא התשלומים צפוי להגיע בשנת 2032 ולהתקרב ל-30 מיליארד שקל (למעשה, זו הערכת חסר משמעותית שכן היא אינה כוללת את עובדי הרשויות המקומיות, עובדי האוניברסיטאות ועובדי החברות הממשלתיות שנמצאים בפנסיה תקציבית).

מבקר המדינה מציין כי ״אנשי אגף התקציבים ערים לחלק הניכר שהולכים ותופסים תשלומי הפנסיה התקציבית בכלל התקציב, וכי בעבר התקיימו באגף התקציבים דיונים שבהם נבחן הצורך להעלות את שיעור החיסכון של העובדים במימון הפנסיה התקציבית שלהם, ואולם בדיונים אלו לא התקבלה החלטה מעשית בעניין״. מבקר המדינה ביקש מאנשי אגף התקציבים לקבל את הפרוטוקולים של הדיונים האלה, אבל הם טענו שפשוט לא היו פרוטוקולים לדיונים האלה. טענה דומה השמיעו אנשי אגף התקציבים כשמבקר המדינה ביקש מהם פרוטוקולים בנושא אחר - הישיבות של בניית תקציב המדינה. גם אז טענו אנשי האגף כי פשוט אין פרוטוקולים כאלה. העסק לא מתועד, ולכן גם לא ניתן לביקורת.

יוסף שפירא מבקר המדינה צילום: עמית שאבי

ההשלכות של הבטחות הפוליטיקאים

הביקורת על כך שמשרד האוצר - גם אגף התקציבים וגם אגף החשב הכללי - מזניחים את הטיפול בעתיד, במקומה. עם זאת, מרוב התעסקות בעתיד הרחוק, המבקר מפספס את הזנחת משרד האוצר את העתיד הקרוב. למעשה, המבקר נוגע בזה רק בשורה אחת, במה שנראה כמו אי הבנת החומר.

המבקר מזכיר כי בנק ישראל מתח ביקורת על משרד האוצר לפני שנה כשאמר כי ״הצטברות עודף ההתחייבויות של הממשלה ללא דיון בהשלכותיו על תקרת ההוצאות וגודל הגירעון התאפשרה בשל היעדרו של מנגנון מעקב תקציבי אחרי ההתחייבויות לשנים שמעבר לתקציב השוטף״.

הביקורת הזו של בנק ישראל כלפי האוצר הושמעה לנוכח הבור האדיר שנפער בתקציב המדינה לשנים 2011-2012, בהיקף כפול מהמתוכנן - יותר מ-40 מיליארד שקל. אלא שהביקורת של בנק ישראל כוונה לכך שמשרד האוצר לא מצליח לנהל כהלכה את התקציב הדו שנתי, שהיה נהוג באותה עת, ונותן לממשלה ״להשתולל״ מבחינה תקציבית, מבלי שמישהו בודק מה ההשלכות של ההבטחות של הפוליטיקאים לשנים הקרובות. הביקורת הזו של בנק ישראל לא קשורה להתחייבויות לעתיד הרחוק של הממשלה - לפנסיה תקציבית ולביטוח לאומי - אלא להתחייבויות כאן ועכשיו. לכבישים שלא ייבנו, למסילות רכבת שלא יונחו, לפרויקטים בחינוך שלא ייפתחו, לשיפור תשתיות עירוניות שלא יצאו לפועל.

לכן, בכך שבחר להתמקד בעתיד הרחוק מאוד, המבקר אמנם מאיר זרקור על נושא חשוב מאין כמותו, אולם נשאר רק במישור הטכני ולא במישור המהותי של ניהול התקציב ביום יום.