"מתווה הרוטציה חסר תשתית מחקרית"

במאי האחרון פרסמו הפיקוח על הבנקים והפיקוח על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר מתווה לשינוי הביקורת החיצונית על גופים פיננסיים. במתווה מלינים המפקחים על כך שחברות הביטוח בישראל מבוקרות על ידי שלושה משרדי ראיית חשבון גדולים, ואילו במערכת הבנקאית ארבע הפירמות הגדולות במדינה מתוך חמש מבקרות את כלל המערכת הבנקאית. לשיטתם של המפקחים, "ריכוזיות גבוהה והיעדר תחלופה בין מבקרים מעלים חשש שיחסים ארוכי טווח בין מבקר לבין מבוקר עלולים לפגוע באי־תלות, בביקורתיות ובספקנות מקצועית של המבקר".

המתווה בא בעקבות טיוטת דו"ח של קרן המטבע למגזר הפיננסי בישראל, שפורסמה בפברואר אשתקד. פרק מיוחד בטיוטה מתח ביקורת חריפה על המונופול בתחום רואי החשבון המבקרים את הבנקים. "הרשויות צריכות לעודד רוטציה אפקטיבית יותר של מבקרי ספרים. נראה שלחברות רו"ח בינלאומיות ספציפיות יש שליטה על הביקורת בחלקים שונים של המערכת הפיננסית. השותפים בפירמה מתחלפים ברוטציה, אבל היתרונות של 'זוג עיניים נוסף' מוגבלים אם הם מאותה פירמה", נכתב בדו"ח.

לאחר פרסום המתווה, פירמת רו"ח סומך חייקין (KPMG), שמבקרת את כל הבנקים בארץ למעט מזרחי טפחות ובנק ירושלים, שכרה את שירותיהם של פרופ' אשר בלס ופרופ' חיים בן־שחר לכתיבת חוות דעת בנושא המתווה שהציגו המפקחים. בחווות הדעת מציינים השניים שבטיוטת המתווה נפלו ליקויים כלכליים ומהותיים, ובהם היעדר תשתית כלכלית עובדתית ומחקרית; החלופות המוצגות בטיוטה אינן עקביות עם המסקנות העולות מהספרות הכלכלית הרלבנטית; החלופות המוצגות בטיוטה אינן ברורות ואין התייחסות לתוצאות הישירות של יישומן.

"ליקויים כלכליים ומהותיים"

לדידם, החלופות המוצגות להגבלת נתחי השוק של המבקרים והנהגת הרוטציה חורגת מהפרקטיקה העולמית. עוד מלינים השניים שההתמקדות דווקא בביקורת בתחום הבנקים בפרט ובחברות הפיננסיות בכלל, ולא בכל החברות הציבוריות אינה סבירה.

פרופ' אשר בלס צילום: טלי מאייר

פרופ' בלס היה כלכלן ראשי בבנק ישראל, והיום ראש חברת המחקר והייעוץ הכלכלי ERCG שמתמחה בארגון תעשייתי, הגבלים עסקיים, פיקוח ממשלתי ומימון. פרופ' בן־שחר היה נשיא אוניברסיטת תל אביב, ועומד היום בראש משרד BSA לייעוץ כלכלי. לשניהם יש ביקורת לא רק על מסקנות המתווה, אלא גם על החלטה להציג את המתווה כמעט ללא עבודה מקדימה. "ההחלטה לשקול רוטציה בארה"ב סוכמה כבר ב־2002, ועשור לאחר מכן הוחלט שם שלא ליישם אותה", אומר פרופ' בן־שחר. "במקביל, התבצעו כמה וכמה עשרות עבודות שהעלו לכאן ולכאן נימוקים בעד ונגד. אני לא אכנס לנימוקים, אבל המסקנה מהמחקרים היא שיש להיזהר ממהלכים כאלה", הוא אומר.

אין בסיס לטענת המפקחים לריכוזיות של הביקורת בענפי הפיננסים?

בן־שחר: "השאלה שמתעוררת כאן היא האם העובדה שבמספר קטן של פירמות רו"ח בענף מסוים, במקרה שלנו ענף הבנקאות בארץ, סומך חייקין 'שולטים' ובפועל נשכרים לעבוד, קשורה לתופעה של ריכוזיות? הסברה שלנו היא שהשיקול העיקרי הוא ההתמחות".

בלס: "יש ריכוזיות של בנקים ויש ריכוזיות של רו"ח. אבל רו"ח לא ריכוזיים יותר בבנקים מבענפים אחרים. המפקחים טוענים שהבעיה היא מין קומבינציה של הריכוזיות של המבקרים אל מול הריכוזיות של הענף המבוקר. אבל גם בכך אין ייחודיות. אם תבחן את ענף התרופות, הוא יותר ריכוזי ויש גם ביקורת ריכוזית שם. אז הם אמרו שהבנקים הם מקרה מיוחד. אין ויכוח, אבל שיגידו כיצד מתבטאת הייחודיות במקרה שלפנינו".

לטענתם הריכוזיות עלולה לפגוע בטיב ההפרשות לחובות מסופקים.

"זו אמירה שאינה מבוססת על מחקרים. הטענה היא שבגלל הקרבה בין הגוף המבקר למבוקר, הבנקים אולי לא יפרישו מספיק. אבל אם תהיה רוטציה, איך המבקר החדש יידע על הבעייתיות של החוב? בכל אופן, אם זו הטענה, צריך לפתח מודל שיכלול את העלויות והיתרונות של רוטציה ולתת פתרון שנת ההחלפה בין המשרדים, שבה עלולים להיווצר סיכונים. הטענה המקבילה לגבי חברות ביטוח היתה שהן אולי רושמות התחייבות אקטוארית שגויה. האם הבעיה קיימת? מי יודע? אין שום ניתוח של הטענה הזו".

סומך מבקרים ארבעה מתוך חמשת הבנקים הגדולים, זה לא ריכוזי?

"לא מדובר בשוק שבו הקונים הם בורים וצריך לעשות לרו"ח פרסום. מדובר בהתמחות. הקריטריון המרכזי והחשוב ביותר במוסד בנקאי ולחברי מועצת המנהלים שלו זה איכות הביקורת. זה לא קוטג' שאתה יכול לקנות מחברה זו או אחרת ואולי תמצא בינו לבין מוצר אחר הבדלים בטעם, אך ההבדל לא יהיה משמעותי במיוחד".

הצבעתם על ליקויים בניסוח של טיוטת המתווה, אבל לא קבעתם אם נכון להגביל את נתח השוק ואם יש להנהיג רוטציה. מדוע בחרתם להתמקד בביקורת על אופן קבלת ההמלצות?

בלס: "חוות הדעת שלנו לא סקרה את המחקרים שנעשו, אך כך גם המתווה שפרסמו המפקח על הבנקים והמפקחת על הביטוח. זה כל כך שונה מעבודות אחרות שנעשו, למשל כשוועדת ברודט בחנה את האחזקות הריאליות בבנקים וההמלצות בקשר לפנסיה וניהול קופ"ג בוועדת בכר. נעשו לא מעט מחקרים בעולם, אך כמעט כל מחקר שעוסק בסוגיית הרוטציה מתייחס אליה כסוגיה כללית ולא כסוגיה בנקאית. כשמסתכלים על המחקרים עולה השאלה איך בכלל מגדירים איכות של ביקורת. אין תשובה אחידה. כולם מסכימים שלא ברור איך מודדים את משתנה האיכות, והרוב מגיע למסקנה שההחלפה בין רואי החשבון לא תורמת. לרוב, כשהמפקח על הבנקים מאמץ תקינה אירופית, הוא מעתיק אותה לאחר שנעשו שם מחקרים. זה לא מה שקורה כעת".

פרופ' חיים בן-שחר צילום: תומי הרפז

"זו לא עבודה שעושים בחודשיים"

בן־שחר: "היתה לנו מגבלת זמן. עבודה יסודית כמו שנעשתה בארה"ב ובבזל לקביעת תקינות לא עושים בחודשיים־שלושה. יש לי ביקורת על המפקחים: הסקת מסקנות חייבת להתבסס על מחקר מדיניות עמוק, ונושא זה של ריכוזיות ואם יש סיכונים בהחלפה מחייב לימוד מעמיק יותר. בנוסף, אחרי שמקבלים החלטה צריך לדעת איך ליישם אותה. יישום לא מוצלח עלול לגרום לנזקים ולתוצאות שאף אחד לא מעוניין בהן".

הצגתם בפני המפקחים את הביקורת שלכם?

"נפגשנו איתם. אמרנו להם: 'תתייחסו לעבודה שלנו איך שתרצו, כולל לעובדה שנשכרנו על ידי KPMG, אבל אנחנו אומרים בצורה קטגורית: 'אתם לא מוכנים. לא עשיתם את העבודה שאתם צריכים לעשות. המתווה שלכם שם את הנושא על השולחן, אבל הוא לא מבוסס על עבודה'. אני הייתי יו"ר של כמה ועדות בארץ בנושאי מדיניות ואני יודע איזו עבודת מחקר עשינו ברקע כדי לבוא עם המלצות נכונות וגם יישומיות".

ובכל זאת לא ניתן להתעלם מהעובדה שנשכרתם על ידי KPMG.

בלס: "אנחנו לא אומרים מראש ללקוחות שאנחנו מוכנים לעשות את העבודה עד שאנחנו בודקים את מהות הנושא. כך היה גם במקרה הזה. במידה מסוימת, הממצאים שלנו שלפיהם לא היתה תשתית מחקרית להצעה של המפקחים היו מפתיעים".

בן־שחר: "כשבדקנו אם לקבל את העבודה, דיברנו גם עם מומחים בארה"ב. ההתרשמות הראשונה היתה שאין לנו סיבה לדחות את העבודה".

ההחלטה של המפקחים באה לאחר פרסום טיוטה של דו"ח קרן המטבע שהתייחסה לנושא. המפקחים אינם היחידים שחושבים שיש כשלים במבנה הביקורת על הגופים הפיננסיים.

בן־שחר: "שני המשפטים האלה בדו"ח קרן המטבע נטולי בסיס לחלוטין. אני לא יודע מי הכניס את זה, למה הכניסו את זה ומה זה העניין של קרן המטבע, אבל זה לא מעניין אותי. מה שמעניין אותי זה על יסוד מה מומחי קרן המטבע כתבו את זה. אם הם אומרים את זה, סימן שהם מכירים ספרות שאני לא מכיר. יש לי ביקורת חריפה על חוסר האחריות שלהם לזרוק משפט ללא ביסוס, אבל זה כבר חלב שנשפך, כי נוצרה פה דינמיקה".

כעת אתם חוששים מהתוצאה של אותה דינמיקה?

בלס: "רוב המדינות שביצעו רוטציה הן חלשות יחסית. הבנו שאם ננהיג את השינויים שמבקשים המפקחים נהיה שונים מכל המדינות המפותחות כמעט. זה מאוד שונה מהגישה שהיתה כשהונהגו כאן רפורמות אחרות. זה עלול להוות איתות בעייתי לגבי המדיניות בישראל על האופן שבו מתקבלות ההחלטות כאן. אולי אפילו איתות לכך שיש כאן בעיות אחרות שאינן ידועות. אחרת לא ברור מה הניע את המפקחים לקבל החלטה כזו".

"לא ברור ממה המפקחים חוששים. במידה מסוימת העבודה שלנו היתה ניסיון לתפוס דגים בבריכה באמצעות הידיים. אתה לא יודע בדיוק למה הם מתכוונים. לכן קשה לדעת איזו ספרות ואיזה חומר רלבנטי. הם לא באו ואמרו: 'אנחנו חושבים שאם זה ימשיך כך עלול לקרוא א' או ב' ובאיזו הסתברות'".

"יכול להיות שהייתי שם את המפתחות"

בן־שחר: "לא הבנתי למה זה דרוש, פרט לבעיית הריכוזיות. המילה ריכוזיות הועלתה אבל בהסתייגות בשיחה בינינו. מהי ריכוזיות? איך אתה מודד אותה? מהי ריכוזיות מול מונופול? הנושא הזה מעניין ומטריד אותם, כי בארץ הריכוזיות גבוהה מאוד בתחום הבנקים, כמו בהרבה מדינות. אבל אף אחד לא התעמק בקונטקסט של התחום הזה. הריכוזיות הזו לא מפתיעה כשיש ארבעה שחקנים שרלבנטיים לעניין הזה בכל מדינה — ארבעה משרדי ראיית החשבון הגדולים הפועלים בכלכלה הגלובלית. בישראל יש חמישה שחקנים. אתה רואה מקרה שבו מישהו יגיד לבנק הפועלים לבחור משרד רו"ח שהוא לא בין חמשת המשרדים הגדולים? אני לא רואה איך המפקחים יפתרו את הבעיה הזו. אם אני הייתי דירקטור בבנק הפועלים והייתי מקבל הנחיה להחליף רו"ח בניגוד לשיקול דעתי ולאחריותי, יכול להיות שהייתי שם את המפתחות".

כשנפגשתם עם המפקחים, לא שאלתם אותם מדוע הם ממהרים?

בן־שחר: "הם טענו שעד לפני עשור כמעט לא היה טיפול בנושא הרוטציה במדינות המערב. לדבריהם, היום בודקים את זה בעשר מדינות, אז זה מראה מגמה לרוטציה. אנחנו בהחלט בעד בדיקה, אבל אם בודקים את זה כעשר שנים באירופה, אני מקווה שיבדקו את זה לפחות שנה בישראל. להגיד שיש מגמה מפני ששוקלים את הנושא? אני גם לא מבין מדוע הממונה על הגבלים ויו"ר רשות ני"ע לא מעורבים בהחלטה. אם יש צורך להנהיג רוטציה, למה לא עושים זאת בכל החברות הציבוריות?".

"אם ההמלצה היתה יוצאת מבזל"

זאת לא פעם ראשונה שהמפקח על הבנקים פועל ללא מעורבות יו"ר רשות ני"ע. לאחרונה הוא הודיע על התערבות במדיניות התגמול בבנקים, צעד שגם המפקחת על הביטוח דורית סלינגר שוקלת לאמץ.

מדוע עניין הרוטציה לא יכול להיות שונה?

"בעניין התגמול, המפקח על הבנקים אימץ נושא קונקרטי מהתקינה האירופית. בעניין הרוטציה אין תקינה כזו. מקובל לאמץ את התקנות של בזל משום שהן מתקבלות לאחר עבודות מחקר מקיפות. אם בזל היתה יוצאת בהמלצה לרוטציה או להגבלת נתח שוק בבנקים, הסיפור היה משתנה לחלוטין. אם אתה מסתמך על בזל, למה אתה ממהר?".

ממה אתם באמת חוששים בעצם?

בלס: "היו מדינות כמו סינגפור שהחליטו על רוטציה וחזרו בהן. בקנדה יישמו זאת שנים רבות וחזרו בהם. גם בהולנד החליטו על רוטציה בכל החברות הציבוריות, לא רק בבנקים, אבל הם לא מיישמים זאת". בן־שחר: "הייתי מצפה שהמפקחים יבדקו קודם מה קרה בהולנד, למה הפסיקו את הרוטציה בקנדה או בסינגפור ומה קרה בברזיל. אלו המקומות היחידים שניתן ללמוד מהם".

אולי הם בדקו?

בן־שחר: "אמרתי להם שהם לא בדקו כלום. אם הם היו בודקים, הם כנראה היו אומרים". בלס: "הם כנראה לא בדקו".

אתם בדקתם?

בן־שחר: "אנחנו מוכנים לבדוק את הנושא, אבל זה התפקיד שלהם לבדוק לעומק". בלס: "שיבואו ויגידו: 'אנחנו חושבים שמשתנה שמצביע על איכות הוא X. בואו נבדוק מה קורה למשתנה כשמחליפים רו"ח?'. גם את זה לא עשו. הדיון הוא על דברים לא מדידים. זה מעגל שאי אפשר לצאת ממנו".

אם בעוד כמה שנים יהיו מחקרים בחו"ל שיתמכו ברוטציה. תתמכו במהלך?

בן־שחר: "אם מסקנות הבדיקה באירופה יתמכו ברוטציה, נתייחס אליהן בכל הרצינות. לנו היו חודשיים לעבוד על חוות הדעת. חודשיים לעבודה יסודית של שני כלכלנים וכמה עוזרים אינם מספיקים. יש מקום להעמקה נוספת, אם רוצים לטפל בנושא. אבל בשום פנים ואופן לא ניתן לקבל מסקנות מהעבודות שנעשו עד עכשיו", הם מסכמים.