כרוניקה של ויתורים
ההסדר של המדינה וכיל פוגע בציבור ובעקרונות חוקתיים, ומעניק הטבות לא סבירות לגורמים פרטיים. זה הזמן לוועדת חקירה
החוק הישראלי, כמו ברוב המדינות בעולם המודרני, קובע כי מים, קרקע ומחצבים הם משאבים שהבעלות בהם ציבורית. כך גם נקבע ביחס למחצבי ים המלח. למרות זאת, הממצאים מלמדים כי חוק זיכיון ים המלח אינו משיג את מטרותיו; הציבור אינו זוכה לתגמול הולם עבור משאביו, ועננה כבדה של אי־בהירות והפרתם של כללי מינהל מקובלים מרחפת מעל ההסדר הקיים ואופן יישומו בפועל.
כימיקלים לישראל (כיל) - בעלת הזיכיון לכרות בים המלח - הוקמה כחברה ממשלתית, שכל מניותיה היו בידי המדינה וכל רווחיה הועברו למדינה. בשנת 1992 היא הופרטה ונמכרה לידיים פרטיות. טרם ההפרטה היתה כיל חברה ממשלתית גדולה, משגשגת ורווחית מאוד, אך במסגרת הליך ההפרטה היא נמכרה במחיר נמוך באופן משמעותי משווייה המוערך.
מאז הקמתה ועד היום, כיל זוכה להחזיק במחצבים המצויים בים המלח (אשלג, חומצה זרחתית, חומצה גופריתנית, אמוניה, דשנים כימיים, פוספטים, ברום, תרכובות ברום ועוד) בדרך של זיכיון, והיא עושה בהם שימוש מסחרי כמונופול. עבור השימוש המסחרי שהיא עושה במחצבים כיל משלמת למדינה בהתאם להסדר חוקי ארכאי, שעקרונותיו וכלליו נקבעו עוד כשהחברה היתה ממשלתית.
הפגם המרכזי בהסדר הקיים, הוא שיעור התמלוגים הסטטוטורי שכיל חייבת לשלם למדינה: 4.5%–5% משווי המכירות בשוק. שיעור זה נמוך באופן קיצוני ומהווה פגיעה קשה בקופה הציבורית. הפרטת החברה ומכירת מניותיה לידיים פרטיות ב־1992 חייבה הערכה מחדש ושינויים משמעותיים בחוק, ואולם שינויים אלה לא בוצעו עד היום. אם משווים שיעור זה עם השיעור (הנמוך מדי) שנקבע לאחרונה לנפט וגז - הנע בין 50% ל־60% - מבינים כי השיעור שנקבע לתמלוגים עבור מחצבי ים המלח הוא נמוך באופן חריג.
חוק מתחילת המאה שעברה
החוק גם קובע כי למדינה סמכות לגבות מבעל הזיכיון תמלוגים בשיעור גבוה יותר (עד 10%), בגין כמות ייצור ומכירה של אשלג העולה על מיליון טונות בשנה. אולם, נדמה כי גם בשנים שבהן הייצור עלה על הכמות האמורה, המדינה לא ניצלה את זכותה ותמלוגים אלה לא שולמו. הדבר נעשה בהתאם למכתב שהעבירו בזמנו שר האוצר ושר המסחר והתעשייה, אך להערכתנו מכתב זה אינו מחייב את המדינה מבחינה מינהלית וחוקתית, ולכן אין סיבה להמשיך לקיים את האמור בו.
אין לנו ספק כי תשלום תמלוגים בשיעור כל כך נמוך על ידי חברה פרטית מהווה פגיעה קשה בזכות הקניין של הציבור, ובעקרונות השוויון המחייבים את הממשל כשהוא מקצה משאבים ציבוריים. ואולם, עולה חשד כבד שאפילו שיעור התמלוגים הנמוך הזה לא משולם בפועל.
מדו"חות החברה לשנת 2009, וגם מדו"ח ברלב שהזמין האוצר ב־2010, עולה כי חברת כיל משתמשת בטכניקה של "מחירי העברה" כדי להקטין את בסיס המחיר שמשמש לחישוב סכום התמלוגים. במקום לקבוע את הסכום בהתאם למחירי השוק בניכוי סכומים מסוימים (כגון הוצאות אריזה, עמלת מכירות, הובלה וביטוח), החברה מוכרת את חומרי הגלם לחברות־בנות ולחברות שלובות, ועל ידי כך מפחיתה את סכומי התקבולים עוד יותר.
דוגמה נוספת לארכאיות החוק ניתן למצוא אצל החברה־הבת רותם, שכורה פוספט בנגב על פי זיכיונות המוענקים מעת לעת על ידי שר התשתיות, מכוח פקודת המכרות המנדטורית מ־1925. על פי הודעת משרד התשתיות, עד 1997 שולם תמלוג בשיעור של 2.5 סנט לטונה. בעקבות בדיקה ובסיום הליך גישור בין המדינה לחברה, נחתם ב־2009 הסכם שבו שונתה שיטת החישוב. אולם אין להסתפק בהסכם זה, וברור שגם לגבי משאב זה יש לעדכן את החקיקה משנת 1925.
מונופול בלתי מפוקח
מעבר לכך, עולות בעיות נוספות מאופן ההתנהלות של החברה והמדינה: ראשית, אין ספק כי אילו אוצרות ים המלח היו מוצעים לגורמים פרטיים, הדבר היה מבוצע בהתאם לחובת המכרזים. הענקתם של המחצבים לחברה ממשלתית והפרטתה מאוחר יותר, אׅפשרה למעשה להעביר לידיים פרטיות נכסי ציבור יקרים ללא מכרז.
שנית, כיל והחברות־הבנות שלה הוכרזו כמונופול בישראל ביחס לשורה של מוצרים יחודיים. למרות הוראתו של חוק ההגבלים העסקיים, האוסר לנצל את מעמדן לרעה כמונופול, עולה חשש שאיסור זה אינו מיושם. בשנת 2006 הוחלט, מסיבה לא ברורה לחלוטין, להסיר את הפיקוח על מחיר האשלג - ובכך הפכה קבוצת כיל למונופול שאינו מפוקח. זהו מצב נדיר המגביר את הפגיעה בזכויות הציבור, שחוקיותו מוטלת בספק.
שלישית, לפי שטר הזיכיון, בידי כיל שני סוגי קרקעות: קרקעות חכורות, שמשמשות את החברה בתחום מפעליה ויש לה כיום זכות חכירה לגביהן; וקרקעות שמורות (חלקן בעלות ייחוד סביבתי) שלא נחכרו עד כה על ידי החברה, אולם היא עושה בהן שימוש בלעדי ומונעת את השימוש בהן מהציבור. לא ברור מהם דמי החכירה שכיל משלמת עבור שני סוגי הקרקעות, והאם הם הוגנים וסבירים.
בנוסף, הפקת המשאבים בים המלח וסביבתו גורמת כידוע נזקים סביבתיים שעלותם למדינה ולציבור גבוהה ביותר. אף על פי כן, עלויות אלה אינן מגולמות כיום בסכומי התמלוגים שמעבירה כיל. יש צורך להפנים את ההחצנות השליליות בעזרת הטלת מסים סביבתיים ("פיגויאנים"), או גילום ההחצנות השליליות בתמלוגים שהחברה מעבירה למדינה.
ואולם, במקום להטיל על כיל את מימון הנזקים שפעילותה יוצרת - בין אם בעקיפין באמצעות מסים ובין אם במישרין על ידי חיובה לתקן את הנזקים - מנהלת המדינה מו"מ ממושך, מייגע ולא מובן, שעל פיו, כך מסתמן, תישא המדינה - קרי משלם המסים - בחלק מההוצאות, לרבות טיפול בהצפת חופי ים המלח ובבולענים שכבר נפערו, ומניעת בולענים עתידיים.
עדיף שופט על כלכלן
בשורה התחתונה, חוק זיכיון ים המלח פוגע קשות בזכויות הציבור ובמשאביו, ומקנה הטבות בלתי סבירות לגורמים פרטיים המחזיקים ברכוש הציבור. העושר השייך לציבור עובר ברובו לידיים פרטיות, ללא קבלת תגמול ראוי. מצב זה אינו הולם את תפיסת שלטון החוק וכיבודו, את העקרונות המקובלים בדיני המינהל הציבורי וההגינות הפרטית והציבורית. הוא מביא לפגיעה בעקרונות חוקתיים ומפר כללים מקובלים של צדק חלוקתי. ממילא הוא מביא גם לפגיעה ביעילות הכלכלית.
האמת חייבת להיאמר: החשדות שמפורטים לעיל הם עצומים, הן בעוצמתם, הן בהיותם סוטים מכללים ומנורמות מקובלים, והן בכמות הפגיעה באינטרס הציבורי, החוקתי, המשפטי והכלכלי. נראה שאין מנוס אלא למנות ועדת חקירה ממלכתית שתחקור כיצד הגענו למצב הנוכחי.
בראשה ראוי שיעמדו שופט או שופטת, ולא כלכלן, שעיקר הצטיינותו בקביעת עלויות ולא בעריכת איזונים בין זכויות, ערכים ויעילות, כפי שהעיד הכלכלן האמריקאי ארתור אוקון.
פרופ' אדרעי מרצה בנושאי מדיניות מסים וחקיקה פיסקאלית באונ' חיפה, ויועץ בכיר במשרד אורי כליף ושות'. עו"ד ברלינשטיין היא תלמידת מחקר בפקולטה למשפטים באונ' חיפה ורכזת באגודה לצדק חלוקתי
