מה עושים בעולם עם תמלוגי האנרגיה?

הוויכוח ההולך ומתלהט על כספי תמלוגי הגז הטבעי הוא במידה רבה לא יותר מחלוקת עור הדוב שעדיין לא ניצוד. הבוננזה שממתינה לנו במעמקי הים תתחיל לזרום, כנראה, אל קופת המדינה רק בעוד ארבע שנים, ותגיע לסכומים משמעותיים רק בעוד עשור. אבל כבר עכשיו ברור לכולם שלא מדובר בעוד תוספת הכנסה לתקציב המדינה, אלא במקור כספי מיוחד ויוצא דופן. אל הדרישה שהעלו לאחרונה כמה חברי כנסת מהאופוזיציה ומהקואליציה בוועדת הכספים, לייעד את הכספים להקמת קרן מיוחדת, הצטרף בשבוע שעבר גורם כבד משקל. בנק ישראל הודיע רשמית על תמיכתו בהקמת "קרן עושר לאומי" (Sovereign Wealth Fund) שתשקיע חלק מתמלוגי הגז הטבעי שתקבל הממשלה בחו"ל.

קרנות מסוג זה קיימות כיום במרבית יצואניות הגז והנפט הגדולות, שהידועות בהן הן נורבגיה ומדינת אלסקה בארצות הברית. במדינות אלה יש לקרנות הממלכתיות מטרה כפולה: גם לחלק את ההכנסות מהנפט ומהגז בין כלל אזרחי המדינה, וגם לדאוג לרווחת הדורות הבאים בתקופה שבה יפסיקו הנפט והגז לזרום בצינורות. בנק ישראל תומך בהקמת קרן מסוג זה גם מסיבה נוספת, קרובה יותר למדיניות המט"ח שהוא מנהל בשלוש השנים האחרונות: הצורך להתמודד עם תסמונת "המחלה ההולנדית" - תופעה שבה מטבע החוץ שזורם למדינה בכמויות גדולות כתוצאה מתגליות הגז הטבעי גורם לייסוף המטבע המקומי, ופוגע בכך ביצוא של ענפי המשק האחרים.

תמיכה בהקמת קרן מיוחדת להשקעת תמלוגי הגז השמיעה לפני כמה שבועות גם קרן המטבע הבינלאומית. בדו"ח השנתי שלה על כלכלת ישראל, המליצה קרן המטבע לממשלה לאמץ מהלכים שנעשו בתחום זה בעולם, "כדי להבטיח חלוקה בין־דורית של הרווחים". את השימוש הראשון בהכנסות הצפויות ממיסוי הגז הטבעי הציעו אנשי הקרן להפנות להפחתת החוב הציבורי. מאוחר יותר, אם יתגלה גז נוסף בהיקף גדול, צריכה לדעתם הממשלה להעביר את ההכנסות לקרן הון ממלכתית. "המחלה ההולנדית" מתייחסת כאמור למצב שבו תחום פעילות קטן יחסית המעסיק מספר עובדים מצומצם מייצא בהיקפים גדולים. כתוצאה מכך נכנסת למשק כמות גדולה של מטבע חוץ, הגורמת לייסוף של המטבע המקומי. התפתחות מעין זו פוגעת בתעשיות היצוא הפחות מתקדמות ובענפי היצוא עתירי העבודה, כמו למשל תיירות. מקור השם שניתן לתופעה הוא מה שקרה בהולנד בשנות השישים, כאשר הכספים הרבים שזרמו אז למדינה כתוצאה מהגז הטבעי שהתגלה בים הצפוני גרמו לייסוף משמעותי של המטבע ההולנדי.

בארץ עלולה להיות לתופעה זו חשיבות רבה, בשל המבנה המיוחד של היצוא הישראלי ובשל המגמה ארוכת הטווח של היחלשות הדולר בעולם. אף שהיצוא לארצות הברית מהווה רק כשליש מכלל היצוא הישראלי, מרבית עסקות היצוא נקובות כיום בדולרים (בין היתר בשל היצוא למדינות בדרום־מזרח אסיה, במזרח אירופה ועוד). מסיבה זו, לכריכת "המחלה ההולנדית" יחד עם המשך מגמת הייסוף של השקל מול הדולר עלולה להיות השפעה קשה על היצוא הישראלי.

כאשר יגיעו הדיונים על הקמת הקרן לשלבים מעשיים, הנושא המרכזי יהיה איזה חלק מההכנסות מהגז הטבעי יופנה לצרכים ייעודים כיום, כגון חינוך וביטחון, ואיזה חלק יישמר לרווחת הדורות הבאים. אבל בישראל, כמו בישראל, הוויכוח המעניין באמת יהיה איזה גוף, מבין הגופים שכבר בוחשים בקלחת, יופקד על ניהול הקרן - משרד האוצר המופקד על ניהול תקציב המדינה, בנק ישראל שעוסק כבר שנים בהשקעת כספים בחו"ל, או משרד רה"מ שמעוניין להקים גוף עצמאי מיוחד למטרה זו. למזלם של אלה שיופקדו על גיבוש מטרות הקרן והקמתה, יש להם מה ללמוד, והרבה, משורה ארוכה של קרנות דומות שפועלות בעולם בשלושת העשורים האחרונים. ב־41 מדינות פועלות כיום לא פחות מ־50 קרנות עושר לאומי, המנהלות כספים בהיקף כולל של 4.3 טריליון דולר. כ־58% מהיקף הכספים - מהכנסות מנפט וגז טבעי.

אלסקה: חילקה דיבידנד של 3,269 דולר לכל אזרח לפני שנתיים

כבר בשנת 1976 הבינו ראשי הממשל המקומי שהנפט הרב שהתגלה בצפון המדינה לא יזרום לנצח. באמצעות תיקון לחוק הם יצרו אז את "הקרן הקבועה של אלסקה" (APEC - Alaska Permanent Fund Corporation), למטרה כפולה: גם לדאוג לרווחת הדורות הבאים וגם לחלק את ההכנסות מהנפט בין כלל אזרחי המדינה. ארבע שנים מאוחר יותר יצאה הקרן של אלסקה לדרך ומאז מופקדים בה מדי שנה לפחות 25% מכלל הכנסות המדינה מענף האנרגיה.

בפועל שיעור ההפקדות בקרן נמוך יותר, שכן הן אינן כוללות הכנסות ממסים. אבל גם עם שיעור ההפקדות המופחת הצליחה הקרן לצמוח במהירות, מ־734 אלף דולר בתחילת הדרך לכ־40 מיליארד דולר כיום. בדירוג הקרנות של מכון קרנות העושר הלאומי (SWF) מדורגת הקרן של אלסקה במקום העשירי בקרב הקרנות של יצואניות הנפט והגז הטבעי. לקרן של אלסקה יש מדיניות השקעה וחלוקת רווחים ברורה. הקרן משקיעה את נכסיה רק בנכסים נושאי רווחים, שהעיקריים בהם הם מניות של חברות אמריקאיות וזרות, איגרות חוב ממשלתיות ופרטיות ונכסי נדל"ן.

בניגוד לגופים אחרים המנהלים תיקי השקעות גדולים בחשאיות, מנהלת הקרן הקבועה של אלסקה את השקעותיה בשקיפות חסרת גבולות. אתר האינטרנט שלה מפרט את הרכב השקעותיה בפירוט רב, עד לרמת המניה הבודדת. את הרווחים הממומשים שהיא צוברת - דיבידנדים, ריבית על האג"ח, שכר דירה ורווחים מניירות ערך שנמכרו - מחלקת הקרן מדי שנה כדיבידנד בין כלל אזרחי אלסקה. הדיבידנד השנתי משתנה בהתאם לביצועי הקרן והוא נע בין 331 דולר ב־1984 לתשלום החריג בהיקפו של 3,269 דולר לפני שנתיים. את הרווחים הלא ממומשים, הנובעים מעליית שערי ניירות הערך שברשותה בבורסות השונות, הקרן אינה רשאית לחלק והם נצברים לזכות הדורות הבאים.

צינור נפט באלסקה צילום: בלומברג

נורבגיה: ניסיון למתן את פגיעתה של "המחלה ההולנדית" במשק

בשנת 1990 יצרה גם נורבגיה, יצואנית הנפט השלישית בגודלה בעולם, קרן נפט דומה לזו של אלסקה, בשם The Government Petroleum Fund. ההערכה היתה אז שהכנסות המדינה מענף הנפט נמצאות בשיאן והן עתידות ללכת ולקטון בעתיד, והקמת הקרן נועדה לשמור חלק מההכנסות גם לדורות הבאים. סיבה נוספת להקמת קרן הנפט היתה למתן את פגיעתה של "המחלה ההולנדית" במשק המקומי.

לפני ארבע שנים אוחדה קרן הנפט הנורבגית עם קרן הביטוח הלאומי לקרן מאוחדת בשם "קרן הפנסיה הממשלתית של נורבגיה".

בסוף הרבעון הראשון של השנה הסתכמו נכסיה הכספיים של הקרן המאוחדת בכ־557 מיליארד דולר, נתון שמציב אותה במקום הראשון בדירוג קרנות הפנסיה באירופה, ובמקום השני בעולם, אחרי הקרן של אמירות אבו־דאבי.

הקרן הנורבגית נמצאת באחריות משרד האוצר ומנוהלת על ידי גוף שפועל במסגרת הבנק המרכזי. בדומה לקרן של אלסקה, גם הקרן הנורבגית מנוהלת בשקיפות רבה והיא משקיעה כיום כ־60% מנכסיה במניות. הקרן מקפידה לפזר את השקעותיה על פני הגלובוס. כמחצית מכלל נכסיה הכספיים היא משקיעה במניות ובאיגרות חוב של חברות וגופים מאירופה. 35% מהכספים מושקעים על ידיה בארצות הברית, דרום אמריקה ואפריקה, ו־15% הנותרים מופנים לשוקי ההון של אסיה.

בארץ עלתה הקרן של נורבגיה לכותרות לפני כשנתיים, כאשר החליטה למכור את אחזקותיה בחברות אלביט מערכות, אפריקה ישראל ודניה סיבוס בשל פעילותן בבניית ההתנחלויות וגדר ההפרדה. החברות הישראליות לא היו לבד. בחמש השנים האחרונות הוציאה הקרן הנורבגית מתיק ההשקעות שלה מניות של לא מעט חברות ממדינות כמו ארצות הברית, בריטניה ודרום קוריאה, בעיקר של יצרניות נשק ומוצרי טבק.

אסדת קידוח צילום: בלומברג

קנדה: תומכת בבריאות, בחינוך, בתשתיות ובצמצום חובות

בשנת 1976 יצרו ראשי מדינת אלברטה, מפיקת הנפט והגז הטבעי הגדולה ביותר בקנדה, קרן בשם Heritage Fund, במטרה לשמור נתח ממשאביה המתכלים של המדינה למען הדורות הבאים. קרן זו היא קרן העושר הלאומי היחידה בקנדה. האחריות לקרן נמצאת בסמכות שר האוצר המקומי, ואת השקעותיה בפועל מנהלת קבוצת אנשי מקצוע מיומנים. רווחיה השוטפים של הקרן מההשקעות שהיא מבצעת מועברים מדי שנה למימון תוכניות שונות שהמדינה מעמידה בראש סדר העדיפויות שלה. ב־34 שנות פעילותה העבירה הקרן סכום כולל של כ־32 מיליארד דולר לתמיכה בפעולות שונות בתחומי הבריאות, החינוך, התשתיות, צמצום חובות ופרויקטים חברתיים. את נכסיה הכספיים משקיעה הקרן של מדינת אלברטה בחברות פרטיות וציבוריות, באיגרות חוב, בנדל"ן ובתשתיות, ובסוף השנה שעברה הסתכם היקף נכסיה בכ־15 מיליארד דולר.

צ'ילה: ממימון גירעונות הממשלה ועד מלגות ללימודים טכנולוגיים

הקרן לייצוב כלכלי ולביטחון חברתי של צ'ילה הוקמה בשנת 1985, במטרה להשקיע את העודפים התקציביים שיש לממשלה כתוצאה מההכנסות הגדולות ממכרות הנחושת. לצדה פועלות כיום בצ'ילה שתי קרנות הון לאומיות נוספות, שהוקמו בשנים 2006 ו־2008.

שלוש הקרנות נועדו לשרת כמה יעדים: שמירה על היציבות הכלכלית, מימון גירעונות הממשלה והקטנת החוב הציבורי, שיפור הביטחון החברתי של תושבי המדינה ומימון מלגות ללימוד מקצועות טכנולוגיים באוניברסיטאות זרות.

את מדיניות ההשקעות של הקרנות מתווה ועדה פיננסית הפועלת לצד משרד האוצר המקומי, וניהולן בפועל מבוצע על ידי הבנק המרכזי של צ'ילה. הקרנות משקיעות את כל נכסיהן הכספיים מחוץ לגבולות המדינה. כשני שלישים מהכספים מושקעים באיגרות חוב של ממשלות זרות, והשליש הנותר מושקע במכשירים פיננסיים שונים.

איראן: משקיעה בעולם באנרגיה וטלקום

"קרן ייצוב הנפט" של איראן הוקמה בשנת 1999 על ידי הממשלה, במטרה לבצע השקעות אסטרטגיות של עודף ההכנסות הממשלתיות מתמלוגי הנפט וכדי לשמש גורם מייצב של התנודות בהכנסות מהנפט. היקף נכסיה הכספיים של הקרן מסתכם כיום בכ־23 מיליארד דולר. את כספיה משקיעה הקרן באמצעות "חברת ההשקעות הזרות של איראן" (IFIC). ההשקעות מבוצעות בכל רחבי העולם, בשורה ארוכה של תחומי פעילות כלכליים: אנרגיה, טלקום, בנקאות, ביטוח, תעשייה, כרייה, נפט, גז טבעי וטכנולוגיות מתקדמות.