החבר'ה במרכז עם הווילות, נא להצטופף

מי מתווה את מדיניות הבנייה בתוככי הערים? תוכניות המתאר המקומיות והוועדה המקומית או הוועדות המחוזיות של משרד הפנים? באופן מסורתי היו אלה ראשי הערים, תוכניות המתאר והוועדות המקומיות שקבעו מהם האזורים בעיר שניתן להגדיל בהם את הצפיפות, ובאילו אזורים יש להימנע מכך.

עם זאת, כמה החלטות שקיבלו לאחרונה הוועדות המחוזיות מרכז ותל אביב מטילות ספק בסמכותה וביכולתה של רשות מקומית להוביל מדיניות של חלוקת היקפי הבנייה. כל ההחלטות עסקו בבנייה צמודת קרקע במתכונתן הראשונית, אך בוועדות המחוזיות התבקשו היזמים לצופף את הבנייה ולהגדיל את מספר הדירות עד פי שניים מהתוכנית המקורית - בניגוד לעמדת הרשות המקומית ובלי שהיזמים ביקשו זאת. העילה להגדלת הצפיפות היתה דומה בכל המקרים: מצוקת הדיור והמשימה הלאומית להגדלת היצע הדירות. בערעור שהוגש לוועדת התכנון הארצית קיבלה המחוזית את תמיכתה, כך שבמקרים מסוימים הגיע הדיון בתוכנית עד לבית המשפט.

הוד השרון: שתי יחידות לדונם

רחוב המייסדים שבשכונת תל דן בהוד השרון התאפיין בצפיפות נמוכה של שתי דירות לדונם, שהוגדלה בשנים האחרונות לארבע דירות לדונם. בתוכנית שהוגשה למגרש בשכונה ביקשו היזמים להגדיל את הצפיפות לחמש דירות לדונם, כך שעל השטח ייבנו 150 דירות. התוכנית, שתואמת לתוכנית המתאר של הוד השרון, אושרה בוועדה המקומית, אך הוועדה המחוזית דרשה להכפיל את הצפיפות לבנייה רוויה של עשר יח"ד לדונם ו־300 דירות סך הכל.

המתנגדים - התושבים והעירייה - טענו שהתוכנית אושרה בניגוד למדיניות התכנון של הוועדה המקומית, שהגדירה צפיפות בהתאם לצורכיה וליעדי תמ"א 35 (תוכנית המתאר הארצית הקובעת שימושים כלליים לקרקע ואת טווח הגידול של כל יישוב). הטענות העיקריות של הוועדה המקומית היו שהוועדה המחוזית התעלמה מהיעדר תשתיות מתאימות באזור ומבעיות התחבורה הצפויות. מנגד, בהחלטת הוועדה המחוזית נכתב: "תוכנית המתאר קובעת רמת ציפוף בפריזמה הצרה של הוועדה המקומית", ו"נראה שהוועדה המקומית אינה חולקת את השיקולים הכלכליים והלאומיים ושוקלת בעיקר את שיקולי העיר, שצרים ממנעד האינטרסים הכלכליים". עוד נכתב בהחלטת הוועדה המחוזית כי "הבינוי המוצע בתוכנית שבפנייה אמנם גבוה מהצפיפות המוצעת בתוכנית המתאר אך משתלב כראוי בסביבתו, ולפיכך יש מקום להפקיד את התוכנית בצפיפות המוצעת ולהתאים את תוכנית המתאר".

בערר שהוגש דבקה ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה בקו של הוועדה המחוזית, ודחתה את טענות עו"ד ענת בירן, שייצגה את עיריית הוד השרון ואת תושבי השכונה. בעקבות זאת הוגשה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי, והחלטה סופית בנושא טרם התקבלה. בעתירה טענו התושבים והעירייה כי "במקום להתמודד עם הנתונים שהציגו נציגי הוועדה המקומית, שלפיה הצפיפות בעיר במסגרת תוכנית המתאר עומדת בהיקפי הבנייה הנדרשים ובצפיפות הכוללת הנדרשת לפי המדיניות הארצית, העדיפה המועצה לנמק את החלטתה בסיסמאות בדבר המשימה הלאומית להעלאת הצפיפות".

השטח המיועד לבנייה ברחוב המייסדים בהוד השרון. בין שלוש שכונות של צמודי קרקע צילום: נמרוד גליקמן

רמת השרון: 11 קומות במקום קוטג'ים

במקרה נוסף הגישו יזמים תוכנית לשכונת השתיל ברמת השרון לכעשר דירות לדונם וסך הכל 335 יחידות דיור. הייעוד הנוכחי הוא לחקלאות והיא ממוקמת בין שלוש שכונות מגורים של צמודי קרקע, שבהן ניתן לבנות בהתאם לתוכנית המתאר של רמת השרון בתים בני קומה אחת או קוטג' בצפיפות של עד שתי יח"ד ל־750 מ"ר. לעומתה, התוכנית החדשה שהוגשה כוללת בניינים בני עד 11 קומות. הוועדה המקומית דנה בתוכנית שהגישו היזמים (אשר כללה 320 יח"ד) ובחרה להמליץ לוועדה המחוזית שלא להפקיד אותה, אלא לחזור לנוסח המקורי המאפשר בנייה של 150 יח"ד בבניית צמודי קרקע. אלא שהוועדה המחוזית התעלמה מעמדתה של הוועדה המקומית ודרשה להגדיל את הצפיפות במתחם, כלומר להוסיף יחידות דיור מעבר לדרישת היזמים כך שיכלול 335 יח"ד. לטענת המתנגדים ובהם הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית לא בחנה חלופות לתוכנית ובחרה להתעלם מתוכניות העיריה ליישום הוראות תמ"א 35. לפי העירייה, יש ליישם הוראות אלה בצורה כוללת לכל העיר ולא למתחם נקודתי. אדריכל רמת השרון אף הצהיר בהקשר זה כי העיר עומדת בדרישות הצפיפות שבתמ"א 35, ולתפיסת העירייה יש לשמר בבנייה נמוכה את האזור המדובר. מנגד, בוועדה המחוזית טענו כי מדובר בצו השעה ולכן יש להגדיל את היקף יחידות הדיור. התוכנית נמצאת לפני דיון בהתנגדויות בוועדה המחוזית.

אבן יהודה: אפילו היזמים הופתעו

באבן יהודה הצליחה הוועדה המחוזית להפתיע גם את היזמים. אלה ביקשו לבנות 925 דירות, אך נדרשו להעלות את הצפיפות ל־1,232 דירות — 25% יותר מהתוכנית המקורית. הפרויקט יועד לקום על 350 דונם של קרקע חקלאית שעברה שינוי ייעוד לבנייה למגורים, כולל מוסדות ציבור ושטחי מסחר. רוב השטח נמצא בבעלות פרטית וחלקו בבעלות המועצה.

התוכנית הגיעה לולקחש"פ (הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים), וזו המליצה להעלות את הצפיפות במתחם לשמונה דירות לדונם, בניגוד לתוכנית המקורית שבה הוגדרה הצפיפות ב־5.5 דירות לדונם. המתנגדים לתוכנית, ובהם הוועדה המקומית והמועצה, פנו לוועדת המשנה לעררים במועצה הארצית וטענו שניתן לספק מענה לצורכי הציבור גם ללא בינוי כה אגרסיבי. לטענתם, ניתן לעשות זאת באמצעות תוספת זכויות בנייה שתתחלק באופן שווה יותר בין השכונות ביישוב, אשר בחלקן קיימת בנייה רוויה. לחלופין ביקשה הוועדה המקומית לרכז את הבניינים הגבוהים בחלק הדרומי של התוכנית, אך בקשתה נדחתה.

שלוש ההחלטות בולטות בעיקר על רקע פעולות משרד הפנים לעודד ולזרז הכנה של תוכניות מתאר ביישובים. במסגרת זו אף פרסם המשרד ב־2014 מכרז לבחירת חברות שיכינו עבורו תוכניות מתאר כדי לקצר את משך התכנון ולקדם עשרות תוכניות במקביל.

כמו כן, בשנים האחרונות הן במשרד הפנים והן ברשות מקרקעי ישראל המגמה היא לעבוד עם הרשויות המקומיות בהיבטים של תכנון ופיתוח, ולא נגד התפיסה התכנונית של העירייה - מה שקיבל המחשה בהסכמי גג שנחתמו עם כמה מהרשויות המקומיות. "המדיניות אינה אחידה. מצד אחד אומרים לרשות להכין תוכנית מתאר, ואז מתערבים לוועדה המקומית איפה יבנו וכמה", אומרת עו"ד ענת בירן המייצגת תושבים מול הוועדות המחוזיות.

בירן הוסיפה ש"מצד אחד רוצים לתת יותר סמכויות לוועדות מקומיות ואז אומרים להן, 'אז מה אם אם יש תוכנית־אב לאזור?'. יש תחושה שהמשימה היחידה היא לצופף".

אתר בנייה (ארכיון) צילום: אוראל כהן

לדברי אדריכל אבנר אקרמן, המשמש מהנדס העיר נתניה ויו"ר איגוד מהנדסי הערים, "אנחנו כל הזמן צועקים 'תכנון תכנון תכנון', אבל לא באמת נותנים לנו לתכנן. אין החלטות סדורות. מי שצריך לקבוע זו הרשות המקומית, אבל היום יש נתק בין הוועדות המקומיות למחוזיות, במקום שיעזרו לנו לקדם את האינטרסים". לטענת אקרמן, הוועדה המחוזית תמיד רוצה יותר יחידות דיור, תמיד מבקשת לצופף, ויש מגמה שאומרת לבנות כמה שיותר יחידות דיור כי יש מצוקה. "הציפוף הוא משימה שהוטלה על הוועדות המחוזיות וזו לא שגיאה לצופף. אבל אם רשות מקומית שמתוקף התנהלותה קובעת כי החלטת המחוזית מנוגדת לתכנון העירוני, לא יכול להיות שהוועדה המחוזית תחליט אחרת", הוא אומר.

יזמי התחדשות עירונית ירימו גבה במה שנכתב כאן בנוגע להגדלת זכויות. הנטייה של הוועדות המקומיות היא למנוע מתן זכויות יתר ליזמים בפרויקטים של תמ"א 38 ופינוי־בינוי (התחדשות עירונית), וכל תוכנית נבחנת בהתאם לשולי הרווח של היזם גם כשניתן להגדיל את הצפיפות.

נקודה נוספת שעולה מהמדיניות הזו היא חוסר ודאות של העיריות ושל התושבים באשר לתוכניות העתידיות ליישוב. כמו כן, הרשות המקומית היא זו שמספקת את היתרי הבנייה, כך שבמקרים שבהם היא מעריכה שהגדלת הצפיפות אינה תואמת את התשתיות באזור, יש ביכולתה לבלום את חלוקת ההיתרים ולהתנותם בהרחבה של התשתיות — צעד שצפוי להאריך משמעותית את משך הזמן הנדרש עד לתחילת הבנייה.

לעומת זאת, לחברי הוועדות המחוזיות יש תמריצים כספיים על עמידה בייעדים, כך שיש להם אינטרס ביישום תוכניות המגדילות את הציפוף.

"ביטוי של מדיניות התכנון הממשלתית"

ממשרד הפנים נמסר: "לשכות התכנון המחוזיות עובדות לפי תוכנית שנתית, נבחנות במדדי ביצוע ומתוגמלות על עמידה ביעדים אלו. תוכנית העבודה השנתית מבטאת את מדיניות הממשלה. עמידה ביעדים הכמותיים והאיכותיים מזכה את לשכת התכנון המחוזית בשכר עידוד לפי הוראות הממונה על השכר".

ראש מינהל התכנון בינת שורץ מסרה: "ישראל היא המדינה היחידה בעולם המערבי שבה החלטות תכנוניות מקומיות עדיין אינן מתקבלות ברמה המקומית על ידי אנשי המקצוע ונבחרי הציבור, אלא על ידי גוף חיצוני שאינו נבחר ואינו נותן את הדין בפני הציבור — ועדות התכנון המחוזיות והארציות".

שורץ הוסיפה שהמינהל פועל "להרחיב את סמכויות התכנון בדרג המקומי, ובמקביל מעניק משקל רב לעמדת הרשות המקומית מתוך כבוד לתפיסותיה התכנוניות, ואף רואה ברשות המקומית שותפה טבעית. עם זאת, חובה על מוסדות התכנון המחוזיים והארציים לתת משקל ליעדים לאומיים גם אם אלו אינם עומדים בראש סדר העדיפות המקומי".