שימו לב, אתר זה עושה שימוש בעוגיות על מנת להבטיח לך את חוויית הגלישה הטובה ביותר. קראו עוד הבנתי
נדל"ן

המחדל של האוצר: תקציב הצדק החברתי נקבר בתשתיות כושלות

מדי שנה מבוזבזים עשרות מיליארדי שקלים מקופת המדינה בגלל ליקויים בתכנון וביצוע תשתיות. החברות הגדולות בתחום פיצחו את השיטה: זוכים במכרז עם הצעה נמוכה, ואז מתמקחים על עלויות נוספות. ומי אמור לפקח על הבזבוז? משרד האוצר, שנלחם נגד כל תוספת לתקציב המדינה

נתי יפת וליאור גוטמן 08:3922.09.11

בתחילת 2010 ביטלה המדינה את זכייתה של חברת שפיר הנדסה בפרויקט כביש 531, בקטע שבין רעננה לרשפון, והעבירה את האחריות לחברה הלאומית לדרכים. הצעד נעשה כמעט שמונה שנים לאחר פרסום דו"ח של מבקר המדינה, שבו נמתחה ביקורת על הנקודה הזאת בדיוק - ההחלטה לבצע את הפרויקט במודל PPP, השם הכללי לשת"פ בין הממשלה למגזר פרטי. המבקר קבע כי ההחלטה התקבלה בניגוד לנהלים, ללא בדיקת כדאיות והעלאת חלופות.

 

כביש 531 יחבר בעתיד בין כביש חוצה ישראל לקטע עתידי של נתיבי איילון במערב, לאורך 17 ק"מ בין בתי הוד השרון, כפר סבא, הרצליה ורעננה. בכביש יהיו 4–6 נתיבים לכל כיוון, 11 מחלפים, שתי מסילות ברזל ותחנות רכבת. שפיר הציעה לבנות ולתחזק את הפרויקט במשך 25 שנה ב־2.4 מיליארד שקל, אך ההיערכות מחדש בעקבות כישלונה בסגירה הפיננסית הקפיצה את הערכת העלות ל־4 מיליארד שקל. ההשקה נדחתה בשלוש שנים ל־2015.

 

פרויקט כביש 531 הוא משל מדויק למחלה העיקרית של תחום תשתיות התחבורה במדינה ודוגמה לתוצאותיה: תכנון ברמה ירודה הגורם למשק בזבוז של עשרות מיליארדי שקלים בשנה. הבעיות זוהו כבר לפני עשור אך לא תוקנו מאז. בדו"ח מבקר המדינה ל־2001 התגלה כי ב־14 מ־16 פרויקטים שהובאו לממשלה בין 1996 ל־2002 לביצוע במודל PPP, ובהם זכו חברות קבלניות שונות, לא נעשתה עבודת מטה מעמיקה מספיק, לא נבדקה הכדאיות הכלכלית של שיתוף המגזר הפרטי, לא הוצעו חלופות, התגלו ליקויים בניהול סיכונים והושמטו עלויות. בין הפרויקטים שנבדקו: הרכבות הקלות בתל אביב ובירושלים, כביש 431 שאת הקמתו הובילה דניס סיבוס, כביש 531 וקטע 18 בכביש חוצה ישראל - של דרך ארץ, שעניין עלותו הסופית עדיין נמצאת בדיונים.

 

כריית המנהרה לרכבת המהירה בקו תל אביב - ירושלים כריית המנהרה לרכבת המהירה בקו תל אביב - ירושלים צילום: חיים צח

 

הפרש העלויות בפרויקט בודד זה, כ־1.6 מיליארד שקל, שווה יותר ממחצית ההסכם שנחתם בין האוצר לרופאים לתשע שנים. הדחייה בהשלמת הפרויקט, שאמור לחסוך חלק מעלויות העתק של הפקקים בכניסות לתל אביב, מקפיצה את הנזק בעוד מיליארדי שקלים.

 

ניתן לטעון גם שסלילת הכביש היא טעות כשלעצמה, משום שהוא רק יגביר את הפרבור ואת שימוש היתר המזיק והיקר במכוניות פרטיות. גם במקרה זה מתבזבזים מיליארדי שקלים, הפעם על ביצוע פרויקט מיותר, והסביבה נפגעת לשנים ארוכות. ב"אטלס הכבישים המיותרים" של החברה להגנת הטבע מ־2010, צוין כי נמצאו 25 קטעי כביש מתוכננים שהחלופות להם טובות משמעותית.

 

עדיפים שלושה עו"ד מ־30 מהנדסים

 

לדברי גורם בתחום התשתיות, הלאמת כביש 531 לא היתה מקרית. לטענתו, שפיר היתה מעוניינת בהלאמה מכיוון שהצעתה למדינה היתה זולה ב־400–500 מיליון שקל מהצעת דניה סיבוס וב־900 מיליון שקל מהצעת שיכון ובינוי. שפיר ניסתה להכניס שינויים בתוכניות כדי להוזיל עלויות וסורבה, ולכן היה לה לכאורה נוח לצאת מהפרויקט. אולי למדו שם את הלקח של דניה סיבוס, שסיימה את כביש 431 בהפסד של מאות מיליוני שקלים.

 

בסביבת שפיר טוענים לחוסר מזל, משום שהזכייה בפרויקט הוכרזה ביולי 2008, חודש לפני פרוץ המשבר העולמי, מה שהניס את הבנקים הזרים שפיזרו הבטחות בשלבים מוקדמים יותר. מקורבים לחברה אומרים כי המדינה יצרה קשר לא מוצדק בין המשא ומתן על 531 למשא ומתן על פיצוי שפיר בפרויקט הנתיב המהיר לתל אביב, ולכן לא ניתן היה להגיע להסכמה.

 

שפיר הנדסה היא כאמור רק דוגמה לשיטה שבה מתנהלים קבלני תשתיות במכרזי ענק של המדינה. החברה שפועלת בתחום זה יותר מ־40 שנה זכתה במכרזי ענק, שהשיא בהם עשוי להיות המכרז להקמתה ותחזוקתה של קריית ההדרכה של צה"ל בנגב ל־25 שנה, שבו עלתה החברה שלב ושעלותו נאמדת ב־20–25 מיליארד שקל. גורמים בתחום התשתיות טוענים שבעלותה של שפיר על מחצבות בישראל נותנת לה יתרון לא הוגן לחומרי גלם במחירים מוזלים.

 

שפיר ידעה מאבקים רבים מול המדינה ולא פעם זכתה בתוספות תשלום מגובה המכרז המקורי שבו זכתה. כך למשל קיבלה שפיר עשרות מיליוני שקלים נוספים לחוזה בן 70 מיליון שקל לסלילת קטע מכביש 3 בבטון בין לטרון לצומת נחשון. שפיר גם בנתה את האגף החדש של הכנסת, אך נכשלה בניסיון לקבל 150–200 מיליון שקל נוספים. גם ב־531 ובנתיב המהיר היו אי־הסכמות בינה לבין המדינה.

 

לצפייה במיזמי תשתיות שחרגו מהתקציב ולוחות הזמנים לחץ כאן

 

בימים אלה דורשת שפיר מהחברה הלאומית לדרכים 200 מיליון שקל נוספים על כביש 22, עוקף קריות, בטענה לכשל בתוכנית. כשל דומה, לטענת שפיר, עמד בבסיס הגדלת חוזה בן חצי מיליארד שקל לביצוע כביש 471 (מכבית) בעשרות אחוזים. כך גם כשקיבלה פיצויים עם עוד שתי חברות בפרויקט כריית מנהרת איכאסל באזור נצרת, שמועד השקתו נדחה בשנה וחצי.

 

הרקורד הזה עשוי להסביר את האמרה בענף התשתיות, שלפיה עדיף להחזיק שלושה עורכי דין מ־30 מהנדסים. ההתמקחויות עם המדינה הן לחם חוק, פעם בגלל כשל של פקידי המדינה ופעם בניסיון של קבלן לנצל פרצה להשגת סכומים נוספים. גורם המקורב לשפיר טוען כי ליזם דווקא אין אינטרס להסתכסך עם המדינה מחשש לעצירת העבודות, השבתת הכלים הכבדים ועצירת התשלומים.

 

אבל לדברי גורם בכיר בענף התחבורה, שהיה קרוב לפרויקטים רבים בשנים האחרונות, שפיר מצטיינת ביכולתה לפצח את השיטה, לגלות את טעויות המדינה בתמחור ולנצל אותן לטובתה. "לא מדובר במעשה פלילי חלילה, והשיטה נהוגה בכל החברות המקצועיות, אולם נראה כאילו שפיר שכללה את המודל לכדי אמנות", הוא אומר.

מנגד, לדבריו, עומדת המדינה: "ברוב המקרים אין בקרה על התהליכים. כאן נכנס הקבלן המיומן, שיודע יותר טוב מהמזמין - המדינה - איפה הוא יכול 'לחתוך' בעלויות ולהשאיר את הרווח אצלו. 10%–15% מעלות כל פרויקט הם כסף שלא נמצא בשליטת מזמין העבודה. מדובר בכשלים בתכנון, שאותם סוגר הקבלן מול מנהל העבודה. פה תמיכה, שם קיר אקוסטי".

 

מדינה קטנה, אבל עם קילומטראז' גבוה

 

בשבוע שעבר התחוללה סערה כשפורסם שוועדת טרכטנברג לשינוי חברתי כלכלי צפויה להמליץ על הזזת כמה מיליארדים בודדים מפה לשם ובזה ייגמר העניין. משתתפי המחאה החברתית דורשים שינוי כולל בסדר העדיפויות, ב־40 או 50 מיליארד שקל, כשמולם חומה בצורה של נוטרי האחריות הכלכלית, ראש הממשלה, שר האוצר ופקידי משרדו. ומה כבר אפשר לומר להם, מאין יבוא הכסף? מתברר שיש מה לומר. בתחום תשתיות התחבורה, הנמצא באחריות אותה צמרת, מתבזבזים בכל שנה עשרות מיליארדי שקלים שיכלו לשמש לצרכים אחרים. המחדל זועק לשמים.

 

נתיב מהיר בכניסה לתל אביב נתיב מהיר בכניסה לתל אביב צילום: שאול גולן

 

לפי דו"ח הוועדה למיסוי ירוק מ־2008, העלויות הישירות הנופלות על נהגי מכוניות פרטיות בישראל מסתכמות ב־60 מיליארד שקל בשנה (מונחי 2010), 30 אלף שקל למכונית. העלויות העקיפות למשק מגיעות ל־45 מיליארד שקל בשנה. בסך הכל מתבזבזים 105 מיליארד שקל בשנה על שריפת דלק, זיהום אוויר, בילוי בפקקים ורעות רבות אחרות.

 

ישראל היא מדינה מוזרה. אמנם קטנה, אבל לא מפסיקה לגמוא מרחקים. הנסועה (קילומטראז') הממוצעת של כלי הרכב בישראל היא 20 אלף ק"מ בשנה, לעומת 14 אלף באירופה. בעוד שבגרמניה הענקית ומשופעת האוטוסטרדות הפחיתה המדינה את נסועת כלי הרכב הפרטיים מ־14.2 אלף ק"מ בשנה ב־1993 ל־13.5 אלף כבר ב־2002, בישראל הזערורית של 2010 נסעו כלי רכב פרטיים 16.7 אלף ק"מ בממוצע.

 

החטא הקדמון הוא פיזור אוכלוסייה לא נכון, דחיפה לפריפריה בניגוד לכוחות השוק הדוחפים אל המרכז. תחבורה ציבורית יעילה פועלת בתנאים של צפיפות עירונית, אבל ישראל לא מפסיקה להשקיע מיליארדים בפיזור האוכלוסייה שלה בפרברים ובפריפריה, בצפיפות נמוכה, באמצעות יוזמות כמו מפת אזורי העדיפות הלאומית. אבל גם במציאות הזאת ניתן לנהל את תחום תשתיות התחבורה טוב יותר. כדי להתחיל בכך חייבת לקום רשות תכנון לאומית בעלת חזון משולב לדיור ולתחבורה, ובעלת הכוח לגבור על גופים בעלי זכות וטו כמו משרד האוצר ומינהל מקרקעי ישראל.

 

הפקקים עולים לנו 15 מיליארד שקל בשנה

 

יש הטוענים שלמדינה נוח להרוויח מהמיסוי על תחום הרכב. אבל המספרים מתגמדים לעומת גובה הנזק: בעוד שהמדינה מכניסה (ממס בלו, מס קנייה ואגרות רישוי) בין 20 ל־30 מיליארד שקל בשנה, בטכניון מעריכים כי עלות תאונות הדרכים למשק היא 17 מיליארד שקל בשנה (מונחי 2010). חשבון זה אינו כולל את הכנסות המדינה ממסים שמשלמים יבואני הרכב וחברות הליסינג התופחות. גם כוחם הפוליטי של אנשי העסקים עשוי להוות תמריץ למדינה להמשיך באותה מגמה.

 

הוועדה למיסוי ירוק העריכה את עלות תאונות הדרכים ב־5 מיליארד שקל בשנה, ואת הנזק מזיהום אוויר של נסועת מכוניות פרטיות ב־16 מיליארד שקל בשנה. עלות הפקקים נאמדה בקרוב ל־15 מיליארד שקל בשנה. משרד התחבורה אמד את מספר שעות העבודה המבוזבזות בכניסות לתל אביב בבקרים ב־277 מיליון, שעלותן 5.5 מיליארד שקל. כל נהג מבזבז 10–12 ימי עבודה בשנה, אורכה של חופשה שנתית. ואם חשבתם שאתם יודעים מהם פקקים, הרי התחזית: 2 מיליון מכוניות פרטיות זה כלום. בעוד עשור יהיו בישראל 3 מיליון מכוניות ובעוד 20 שנה 5 מיליון. קצב סלילת הכבישים לא מדביק את הזינוק.

 

כשאלה הנתונים מדאיג לגלות מה נעשה כדי לסגור על הפערים. במרץ 2010 פרסם בנק ישראל תוצאות מחקר על 196 פרויקטים בתחום התחבורה, 55% מהם ביותר מ־100 מיליון שקל. 64% מהפרויקטים חרגו מהתקציב, בעיקר הגדולים, ועלותם הכוללת צמחה מ־37 מיליארד שקל ל־53 מיליארד שקל. השקת 81% מהפרויקטים נדחתה ב־64% מפרק הזמן המקורי.

 

מי אחראי לכך? התשובות רבות. בין השאר נופלת האחריות על גופים כרכבת ישראל, החברה הלאומית לדרכים ומשרד התחבורה, אבל עיוות במינהל הציבורי בישראל הפך את אגף התקציבים באוצר ואת אגף החשב הכללי לבעלי הכוח הרב ביותר בקידום ובעצירת תוכניות תחבורה. דו"ח מבקר המדינה ל־2009 מדגיש פעם אחר פעם את הנזק הנגרם מכך שאגף התקציבים, היושב על שיבר התקציב, ואגף החשב הכללי, ממליך ועדות המכרזים, מעורבים עד צוואר בפרויקטים תחבורתיים. גם גופי ממשלה אחרים סבורים שהתיימרותו של האוצר לשמש כגוף מעין־תכנוני מזיקה.

 

צפצוף על נהלים

 

בחינת תחום תשתיות התחבורה ב־15 השנים האחרונות, תחילת ההפרטה המואצת, מגלה מחדל מתמשך שעלותו למשק אסטרונומית. שני דו"חות גדולים כתב המבקר על התחום, האחד התפרסם ב־2002 והשני בשנה שעברה, ובשני הדו"חות עולים כשלים חמורים שעד כה איש לא תיקן. הדו"ח האחרון נכתב בעקבות ביקורת שנערכה בין ספטמבר 2007 לאוקטובר 2009 בכמה גופים עיקריים: אגף התקציבים, אגף החשב הכללי, משרד ראש הממשלה, משרד התחבורה וחברת הביטוח הממשלתית ענבל, המשמשת כזרוע של האוצר לטיפול במיזמי PPP בשיתוף המגזר הפרטי.

 

רשימת הכשלים שזוהו ארוכה: אגף התקציבים הוא שמתעדף בפועל תוכניות אף שאינו גוף תכנון; פרויקטים מאושרים ללא בחינת חלופות, כדאיות כלכלית ומקורות תקציביים; התמונה המוצגת למקבלי ההחלטות אינה שלמה, והערכות העלות נוטות בדרך כלל כלפי מטה, באופן הגורם "בזבוז משאבים, פיגורים בלוחות הזמנים וכשלים מרובים". אין תיאום מובנה בין כל הגורמים הרלבנטיים, ואגף התקציבים מחלק לא פעם הרשאות להוצאה לכל פרויקט בנפרד, תוך התעלמות מהמכלול באופן העלול לפגוע בהשגת היעדים.

 

הטיפול בסיכונים לקוי ואילץ את הממשלה לא פעם לשאת בנטל כספי. "היערכותה התכנונית של המדינה עוד לפני התחלת העבודה אינה מספקת, משום שאין היא כוללת בדיקה של איכות התכנון ומרכיביו", מסכם המבקר את תיאור התמונה הכללית. "הדבר פוגע באומדני העלות וביתר הנתונים המוצגים בפני מקבלי ההחלטות, ומביא לידי חיכוכים עם הזכיין, להתארכות הזמן הנדרש להשלמת הפרויקט, ולנזקים כלכליים וסביבתיים כבדים".

 

בדו"ח המבקר ל־2001 נבדק מימוש תקנון הממשלה, הקובע שכל הצעת החלטה המובאת אליה תגובה בחומר רקע מפורט, הכולל מיפוי צרכים, הצעת חלופות, ניתוח יתרונות וחסרונות ועוד. הבדיקה גילתה את חוסר ההיערכות שהוזכרה ב־14 מ־16 הפרויקטים שנבדקו. הערה נוספת של המבקר באותו דו"ח התייחסה לעיכוב בניסוח הנחיות מפורטות להוצאת מכרזי PPP. הממשלה הורתה פעמיים לאוצר לנסח את ההנחיות, ב־1998 וב־2000, אך טיוטה ראשונה הופקה רק ב־2001 וגם היא לא הושלמה והופצה במשך זמן רב. הערות אחרות הן על התעלמות מטיוטת ההנחיות לאחר שנוסחה, וכן התעלמות מנוהל פר"ת שגיבשו באמצע שנות התשעים משרד האוצר ומשרד התחבורה לבדיקת כדאיות כלכלית של פרויקטים.

 

נוהל פר"ת עצמו, גם אם ממומש במלואו, אינו מספק מענה מלא. הנוהל בוחן כל פרויקט בנפרד, מבלי לראות את התמונה הכוללת. מערכת כבישים היא כמו מערכת כלי דם, ופתיחת עורק אחד עשויה פשוט לדחוף את הפקק למקום אחר. כבישים כמו 531, למשל, לא יקטינו את מספר המכוניות הנכנסות לתל אביב אלא להפך, והסביבה האורבנית תמשיך לסבול. קצב הגידול במספר המכוניות עדיין יגרום לפקקים להחמיר.

 

הנה הכסף

 

עמדתו של משרד האוצר מעוררת תמיהה. רק בשנה שעברה ניהל המשרד מאבק מר ורווי השמצות עם פרקליטי המדינה על הסכם שכר, אף שפרקליט המדינה משה לדור אמר שהפער בין הצדדים הוא 18 מיליון שקל בלבד. כך היה גם במאבק העובדים הסוציאליים, שהקריבו חודש קשה של שביתה, ולבסוף נחלו מפח נפש עם הסכם שעלותו לקופת המדינה מוערכת ב־250 מיליון שקל בשנה. עם הרופאים נאבק האוצר חצי שנה כדי לסכם בסוף על תוספת של 300 מיליון שקל בשנה בממוצע, ובימים האחרונים מתברר שכדי לחסוך עוד כמה גרושים מתכוונים במשרד להפריט מעון לחוסים ולהפקירם לשיקולי השוק. כל זאת כאשר האוצר עצמו ממלא תפקיד מרכזי בבזבוז של מיליארדים.

 

אם המהפכה החברתית מחפשת כסף, כדאי שתישא את עיניה לתחום התכנון הלאומי. מצוקת הדיור קשורה הדוקות לשאלת הניידות, והכסף הגדול המושקע בתשתיות התחבורה מחייב מחשבה. בעשור הקרוב מתכוונת המדינה להשקיע 45 מיליארד שקל בתחבורה ציבורית ו־42 מיליארד שקל בסלילת כבישים. מתבקש לשאול את אבירי האחריות הכלכלית איך יוודאו ש־87 מיליארד השקלים לא יהפכו ל־110, ואיך עשור לא יימרח לשניים.

 

יש להעביר סמכויות בתחום התכנון הלאומי לידי רשות מקצועית, שתפעל להפחתת הנסועה בכלי רכב, לפיזור נכון יותר של האוכלוסייה, לפיתוח עירוני בר־קיימא, למניעת זיהום, להנגשת שירותים ועוד. מתוך נאמנות לערכיו על האוצר לנצל את כוחו ולדחוף להקמתה של רשות כזאת.

 

בטל שלח
    לכל התגובות
    x