"העלייה במחירי המניות כבר מתמחרת את הציפייה להפחתת מסים בארה"ב"

רפורמת המסים, ההולכת ונשלמת בימים אלה בארצות הברית, ובמרכזה הפחתה דרמטית במס החברות לשיעור של 20%, "לא צריכה להיות גורם מרכזי בחשיבה על מדיניות המס בישראל". כך אומר ל"כלכליסט" פרופ' ג'ואל סלמרוד (Joel Slemrod), ממומחי המס המובילים בארצות הברית ומי שכיהן בזמנו כחבר במועצת היועצים הכלכליים של הנשיא רונלד רייגן.

סלמרוד, שגם כיהן בעבר כנשיא אגודת המס האמריקאית, מלמד בבית הספר למנהל עסקים באוניברסיטת מישיגן ועומד בראש מכון מחקר למדיניות מס הממוקם באוניברסיטה. בשבוע שעבר הוא שהה בישראל, ובמסגרת הביקור גם העביר סמינר בחטיבת המחקר בבנק ישראל ונפגש עם נגידת הבנק, ד"ר קרנית פלוג.

התמה השיווקית של הרפובליקנים

בשיחה עם "כלכליסט", רגע לפני העברת הרפורמה במס בסנאט בסוף השבוע שעבר, העריך סלמרוד כי לרפורמה תהיה השפעה מינורית בלבד על הצמיחה בארצות הברית - וכי מרבית הרווחים ממנה יזרמו לבעלי המניות.

"הרפובליקנים משווקים את רפורמת המסים כמהלך שיועיל למשלמי המסים ממעמד הביניים. זו התמה השיווקית שלהם", פותח סלמרוד. "אבל אם מסתכלים על הצעדים שהיא כוללת בפועל, לא בהכרח מקבלים אותו רושם. הרי במרכז הרפורמה לא עומד קיצוץ במס ההכנסה על יחידים, אלא קיצוץ בשיעור מס החברות. כדי ליישב בין הדברים, צריך לטעון שהפחתת מס החברות תשפר את מצבם של בני מעמד הביניים. זו, אמנם, אינה טענה בלתי סבירה, אבל הטיעונים לגבי ההשפעה הצפויה של קיצוץ מס החברות על מעמד הביניים הם אופטימיים מאוד. אפילו אופטימיים מדי".

למה?

"להערכתי, קיצוץ במס החברות אמנם יגדיל את ההשקעה העסקית באופן צנוע, ולכן יהיה גם גידול צנוע בביקוש לעובדים, ואולי גם גידול צנוע בשכר. אבל כל אלה לא יתקרבו למספרים שתומכי התוכנית מדברים עליהם".

אם לא מעמד הביניים, מי ירוויח מהרפורמה?

"חלק ניכר מההפחתה במס החברות יגיע לבעלי המניות שלהן. נכון, צריך לזכור כי כאשר מורידים את שיעור מס החברות זה גורר הורדה מסוימת של המס האפקטיבי על השקעה חדשה. ולכן במבט קדימה מדובר בצעד שהופך השקעות חדשות לאטרקטיביות יותר. אבל באותה מידה, אפשר להסתכל על זה כעל הורדת המס על השקעות שנעשו בעבר. אם תאגיד עשה השקעות לאורך חמש השנים האחרונות, הן כבר נעשו, ולכן אינן מצריכות תמריצים נוספים - ועכשיו המס עליהן נמוך יותר. כך שחלק ניכר מהורדת המס יגיע לכיסים של מחזיקי המניות בחברות האלה.

"ויש גם היבטים נוספים, שבהם אף קשה יותר לעשות קישור למעמד הביניים. למשל, הקיצוץ במס הירושה. את מס הירושה משלם מספר קטן של אמריקאים עשירים מאוד, ודי ברור שהרווחים מביטולו ישפיעו על העשירים שבעשירים בארה"ב, ומעט מאוד - או בכלל לא - על מעמד הביניים האמריקאי".

פרופ' ג'ואל סלמרוד צילום: טלי מאייר

ההכנסות ממסים, גרסאות סותרות

רפורמת המס, שצפויה להפוך לחוק עד סוף השנה, עמדה בשבוע החולף במרכז דיון סוער בארצות הברית, ולא רק בגלל המרוויחים והמפסידים ממנה. מבקרי הרפורמה, כמו גם שורה של גופי מחקר בלתי־תלויים - כולל אלה של בית הנבחרים והסנאט - צופים כי הרפורמה תגדיל משמעותית את הגירעון בארצות הברית. הרפובליקנים, מצדם, טוענים כי הרפורמה תזניק את הצמיחה, כך שבשורה התחתונה גביית המסים לא תיפגע, אף ששיעור המס יופחת.

כך, למשל, טען מיץ' מקונל, מנהיג הרוב הרפוליבקני בסנאט, שהצהיר באחרונה כי "אנחנו לגמרי בטוחים שהחוק הזה לא יפגע בהכנסות ממסים, וכנראה אף יגדיל אותן".

התחזית של סלמרוד שונה. "ברור שהתוכנית המוצעת תגדיל מאוד את הגירעון, ולכן גם את החוב הלאומי. בגלל השיטה הפוליטית המסובכת שלנו, גם בית הנבחרים וגם הסנאט ניסו להגביל את העלייה בגירעון ל־1.5 טריליון דולר בעשר השנים הקרובות. אבל גם זה מספר גדול. נכון, יש כלכלנים שטוענים שאפקט הצמיחה יהיה כל כך חיובי, שהורדת המסים כלל לא תגדיל את הגירעון. לדעתי, הראיות מצביעות על כך שזה אינו נכון".

סלמרוד מסביר, למשל, שהפחתת המסים אמנם מספקת תמריצים להשקעה - אך גם יוצרת גורמים שמדכאים אותה. "יש, אמנם, מחלוקת מקצועית סביב הנושא, אבל כלכלנים רבים חושבים שכדי להבין את ההשפעה על הצמיחה צריך להסתכל לא רק על העובדה שהמס על השקעות הופך נמוך יותר, ולכן השקעה הופכת אטרקטיבית יותר, אלא גם על העובדה שהעלייה בגירעון 'דוחקת החוצה' השקעות חדשות. למשרד התקציבים של הקונגרס יש מחקר ולפיו כל עלייה של דולר בגירעון דוחקת השקעה חדשה בשיעור של 50 סנט. אם מתייחסים ברצינות למחקר הזה, כלל לא ברור שיהיה שיפור נטו בהשקעה".

באופן כללי יותר אומר סלמרוד כי "מאז שנות השמונים המוקדמות, שבהן נשמע לראשונה הטיעון של 'עקומת לאפר' (הטיעון של יועצו של רייגן, ד"ר ארתור לאפר, ולפיו הורדת שיעור המס תביא דווקא לעלייה בגביית המסים - א"פ), היתה הצטברות משמעותית של ראיות, שמצביעות על כך שהשפעת הצמיחה לא תתקרב אפילו לכיסוי אובדן ההכנסות. מצד שני, יש כלכלנים חכמים שמאמינים שזה נכון. האם ייתכן שהם קוראים אחרת את הראיות? למה אנשים מגיעים למסקנות שונות כשהם חשופים לאותן ראיות? אין לי תשובה על כך".

רפורמת המס של רייגן היתה שונה לחלוטין

באמצע שנות השמונים כיהן סלמרוד כחבר בכיר במועצת היועצים הכלכליים של נשיא ארצות הברית דאז, רונלד רייגן. אלה היו השנים שבהן התגבשה רפורמת המס הגדולה הקודמת במדינה, שרייגן העביר בשנת 1986. סלמרוד מספר שהוא, באופן אישי, תמך באותה רפורמה בזמנה.

"חלק מהסיבה לתמיכה שלי היה נעוץ בעובדה שאז החקיקה תוכננה כך שהשינויים בקוד המס לא יפגעו בהכנסות המדינה ממסים, וגם לא ישנו את חלוקת ההכנסות בקרב משלמי המסים. היה מאמץ אמיתי משני הצדדים להביא לכך. לעומת זאת, שני הדברים הללו לא קיימים בחוק המקודם כעת. אין סיבה טובה להפחית מסים דווקא עכשיו, ובהחלט אין סיבה טובה לקיצוצי מס, שבמסגרתם הולכים הרווחים לבעלי ההכנסות הגבוהות מאוד. הרי ב־30 השנים האחרונות חל זינוק כלפי מעלה באי־השוויון בהכנסות בארצות הברית. הטיעון בעד מערכת מיסוי פרוגרסיבית חזק היום מכפי שהיה לפני 31 שנים".

כלומר, ההפך מהכיוון של התוכנית הנוכחית?

"נכון".

בקרוב תמלא שנה לכהונת הנשיא טראמפ. הכלכלה האמריקאית צומחת, האבטלה נמוכה ושוק המניות בגאות. האם זו תוצאה של מדיניות הממשל, לציפייה שתוכנית המסים תעבור, או שהדברים האלה היו קורים בכל מקרה?

"האינדיקטורים הכלכליים היו במגמת עלייה כמה שנים לפני שטראמפ נבחר לנשיא, כך שהשיפור הכלכלי נמשך. גם שוק המניות היה במגמת עלייה לפניו, אף שהוא בהחלט עולה בקצב גבוה יותר מאז שטראמפ נבחר. השאלה, כאמור, היא כמה מזה אפשר לייחס למדיניות של טראמפ בשנה האחרונה".

"ראשית", מפרט סלמרוד, "די ברור שלא היו בשנה האחרונה צעדי מדיניות שהשפיעו לרעה על הכלכלה. אם היה משהו שלילי ממש, כבר היינו מרגישים את תוצאותיו. בנוסף, שוחחתי עם הרבה אנשי עסקים, שטענו כי הקלת הרגולציה מסייעת לרווחיות. כך שמבחינה זו יש השפעה חיובית, אף שקשה לכמת אותה. נראה שהעלייה במחירי המניות כבר מתמחרת בתוכה ציפייה להורדת מסים.

"אבל אם נחזור למה שפתחנו בו, הורדת מס החברות תגדיל במידה מסוימת את התמריץ להשקיע, אבל היא גם מתגמלת השקעה בעבר. כך שהעלייה בשוק המניות אינה רק מדד לכך שהשקעה עתידית תהיה רווחית, אלא גם לכך שחברות יוכלו לשמור 80% מהרווחים שלהן, ולא 65% כמו בעבר. זה לא טריוויאלי.

"בנוסף, צריך להדגיש ששוק המניות הוא לא מדד למצבו של האזרח הממוצע ממעמד הביניים האמריקאי. שוק המניות הוא מדד לצפי עתידי לרווחי התאגידים אחרי מס. אפשר לחשוב על הרבה צעדי מדיניות שיגרמו לשוק המניות לעלות, אבל ירעו את מצבו של האזרח הממוצע ממעמד הביניים. מדדי המניות משקפים את המצב של הכלכלה האמריקאית בחלקה, אבל הם אינם מדד למצבו של הממוצע הכל־אמריקאי".

כלומר, כשטראמפ מצייץ על העלייה בשוק המניות, כעדות למצב הכלכלה, הוא משתמש במדד שמשקף את מצבם של בעלי המניות - לא בהכרח את מצב העובדים?

"הדוגמה שאני נותן כשאני מלמד, והיא לא רחוקה ממה שקורה כיום, היא 'תארו לעצמכם שיש הצעה להעלות מסים למעמד ביניים ולתת את ההכנסות העודפות לתאגידים. זה, כנראה, יזניק את מדדי המניות. האם זה ישפר את מעמדו של האיש הממוצע? לא'. קצת מרחיק לכת לומר שזה מה שרפורמת המס הנוכחית עושה, אבל זה קצת כך, בגלל שבלב הרפורמה יש קיצוץ במס החברות".

לחברות רב־לאומיות גמישות במקום הדיווח

יש בישראל מי שרואים ברפורמת המס בארצות הברית סיבה לכך שצריך שגם בישראל להפחית את מס החברות. ועל כך אומר סלמרוד: "בעולם תחרותי מדינות צריכות להתחשב במה שמדינות אחרות עושות. אבל גם אם ארצות הברית תוריד את המס, זה לא בהכרח שיקול משמעותי מבחינת ישראל בבואה להחליט מה צריך להיות השיעור אצלה".

מדוע?

"נחזור שנייה לארצות הברית. למה בכלל להוריד את מס החברות? יש לכך שתי סיבות, ודיברנו כבר על הראשונה - הגדלה מסוימת בתמריצים להשקיע. הסיבה שנייה היא שלחברות רב־לאומיות יש גמישות רבה להחליט היכן הן מדווחות על ההכנסה שלהן, ולשיעור מס החברות יש השפעה מכרעת על המקום שבו כדאי לדווח על ההכנסה. זה מה שנקרא 'הסטת הכנסה'. מס החברות הסטטוטורי (שיעור המס הקבוע בחוק - א"פ) בארצות הברית נמצא בגבול העליון בקרב המדינות המפותחות, וחברות רב־לאומיות — בהתחשב בכל שאר השיקולים — היו מעדיפות שהכנסתן תמוסה בשיעור נמוך יותר במקום אחר. זה שואב הכנסות מהאוצר האמריקאי, וזה לא טוב לארצות הברית. אם יש שיקול שבגללו הייתי תומך בהורדת שיעור מס החברות הסטטוטורי בארצות הברית — זה השיקול. לעומת זאת, באשר להשקעה, חשוב לזכור שהתמריץ להשקיע הוא מורכב ותלוי בהרבה יותר מאשר שיעור המס. יש מגוון שיקולים חשבונאיים נוספים לכך, כמו כללי חישוב פחת, ניהול המלאי, שיעור הריבית וניכויי ריבית.

תוספת של טריליון דולר לגירעון בעשור הקרוב

"נחזור לישראל. אם השאלה היא כמה השקעה נעשית בישראל, זה תלוי בשיעור המס בארצות הברית רק באופן קטן יחסית. ארצות הברית היא רק אחד ממגוון מקומות אחרים שהשקעה ריאלית יכולה ללכת אליהם. ואותו דבר נכון להסטת הכנסה. כן, למשרד האוצר הישראלי צריך להיות אכפת איפה חברות רב־לאומיות ידווחו על הכנסותיהן. עדיף שזה יהיה בישראל, כי כך ישראל תיהנה מההכנסה מהן. אבל בעולם גלובלי יש חלופות מגוונות כל כך, ששיקולי הסטת הכנסה בין ארצות הברית לישראל הם עניין די מינורי. יש מקלטי מס שבהם שיעור המס קרוב לאפס, והוא גם יישאר נמוך, וגם אירופה בתמונה.

"השורה התחתונה היא שישראל צריכה להתחשב בדרך שבה מדינות אחרות מנהלות את מערכות המס שלהן, בבואה לקבוע את שיעור מס החברות. אבל, לדעתי, שיעור המס באמריקה לא צריך להיות הגורם המרכזי בקביעת המס בישראל".