האיש שסמך יותר מדי על זה שהציבור ימשיך לצרוך בשקט
ראש הממשלה הוא האיש שהכי השפיע על מדיניות המס בישראל בעשור האחרון, לכן הוא צריך לקחת את האחריות על פלופ המסים. "כלכליסט" מנתח: כך בחר נתניהו להסתמך על ההכנסה מהמסים העקיפים, בעוד הציבור החנוק מעליות המחירים הקטין את הצריכה
למעשה, הפקידים באוצר היו מעדיפים כלל לא להגיע לסיטואציה הזו; אלא שהדרג הפוליטי, לצד הדרג המקצועי הבכיר, טיאטאו את הבעיה אל מתחת לשטיח במשך זמן רב, עד שהתנפחה לממדים שכבר אי אפשר להסתיר.
אתמול נשלחו ראשי משרד האוצר להגן על המדיניות התקציבית של הממשלה. מנכ"ל המשרד דורון כהן, הכלכלן הראשי של המשרד ד"ר מיכאל שראל והממונה על התקציבים גל הרשקוביץ קיימו מסיבת עיתונאים טלפונית דחופה, במטרה להדוף את הביקורת שמוטחת בקברניטים הכלכליים בימים האחרונים. אלא שלא לגמרי ברור מה ציפו האנשים ששלחו את השלושה האלו. הרי כאנשי מקצוע, הם לא יכולים להתחייב קבל עם ועולם שלא תהיינה העלאות מסים לאחר הבחירות או שלא יהיו קיצוצים משמעותיים, משום שסביר להניח שיהיה גם מזה וגם מזה. זה הסיפור שמספרות העובדות הכלכליות. לכן, מה שקרה בפועל הוא שזמן מה לאחר אותו תדריך עיתונאי, שבו אמר המנכ"ל כהן כי אינו יכול להתחייב שלא תהיינה העלאות מסים לאחר הבחירות, במשרד ניסו לעמעם את האמירה הזו, משום שהדרג הפוליטי לא ראה אותה בעין יפה.
נתניהו בכנס הבחירות של הליכוד. דרושה רפורמת מס שלא תתמוך רק במשאלות לבו צילום: טלי מאייר
2. אבל מלבד הבוקה והמבולקה האישית, משבר הגירעון חושף במלוא ערוותו את אובדן השליטה של הממשלה הנוכחית בצד ההכנסות - אובדן השליטה בצד ההוצאות יתגלה לאחר הבחירות כשיתחילו לדבר על הקיצוצים הנדרשים - אובדן שליטה שלא ברור מי אחראי לו, באופן שמזכיר מאוד את האחריות המפוזרת לאסון השריפה בכרמל.
יותר מכל, זו הזדמנות טובה עבור הציבור הישראלי לשאול את עצמו מי לכל הרוחות אחראי על מדיניות המיסוי של ישראל?
האם שר האוצר? ואולי שר־העל לאסטרטגיה כלכלית? אולי מנהל רשות המסים? ראש אגף התקציבים? הממונה על הכנסות המדינה באוצר? באופן מוזר, התשובה לשאלה הזו היא "כל אלה", וגם "אף אחד מהם". וכשזו התשובה, מובן מאליו מדוע כולם ממהרים לזרוק אחריות מזה לזה. הבעייתיות המבנית הזו נחשפת כעת במלוא עוצמתה בצל הפספוס הגדול בצד ההכנסות ב־2012 - הפרש של 18.5 מיליארד שקל לעומת התחזיות המוקדמות.
הפספוס הזה מתחלק לפספוס בצד המסים הישירים (בעיקר מס הכנסה) - בגובה של 3.5 מיליארד שקל, ופספוס גדול פי שלושה בצד המסים העקיפים - של 9.7 מיליארד שקל. בשביל להבין כיצד נולדו הפספוסים האלה, צריך לחזור אחורה עד לסוף 2010, אז אושר תקציב המדינה לשנים 2011–2012 במליאת הכנסת. בספר התקציב, אי שם בעמודים 219–220, אפשר לראות כיצד תחזיות הכנסות המדינה ממסים ל־2012 היו שבריריות מאוד, ובסופו של דבר לא התבדו לחלוטין.
החוסר בגביית המסים הישירים לא היה במס הכנסה - גביית מס הכנסה היתה דווקא בעודף לעומת התחזיות המקוריות, בין היתר בשל העלאת מסים בתחילת 2012 - אלא במס על רווחי הון בבורסה ובעיקר במסים על עסקאות נדל"ן. אלא שכאשר ניסחו פקידי האוצר את התחזיות בסוף 2010, מה שהם ראו לנגד עיניהם היה שוק נדל"ן משתולל עם מחירים שעולים בקצב רצחני. איש מהם לא צפה את מחאת קיץ 2011, ששלחה את שוק הנדל"ן למגורים לתרדמת ארוכה, עד שחזר להתאושש.
בצד המסים העקיפים, התחזיות שבריריות עוד יותר. ראשית, חלק לא מבוטל מההכנסות ממע"מ מקורו בהכנסות של עסקאות נדל"ן, שכן משלמים עליהן כפל מס - גם מסי נדל"ן (מס שבח ומס רכישה), ונוסף על זה גם מע"מ. ולכן התקררות בשוק הנדל"ן משמעותה גם גבייה נמוכה מהצפוי של מע"מ.
נוסף על כך, ההכנסות ממסי היבוא (בעיקר מס קנייה) מבוססות בעיקר על יבוא מכוניות. ומה כתבו על זה פקידי האוצר בתחזית ל־2012? הנה כך: "גביית מס הקנייה תלויה בעיקר ביבוא מכוניות. הגידול הנומינלי בבסיס המס צפוי להיות 8%, כך שהגבייה תגדל ב־1.5 מיליארד שקל". מה קרה בפועל? ההפך הגמור. מנתוני רשות המסים שהתפרסמו השבוע עולה כי יבוא המכוניות לא רק שלא עלה, אלא ירד בשיעור של 11%, דבר שהוביל לירידה של 11% בהכנסות ממס קנייה לעומת שנה שעברה. ואלה רק שתי דוגמאות.
3. מוסר ההשכל מהסיפור הוא שהמודלים הכלכליים שהאוצר עובד לפיהם בכל הקשור לבניית תחזיות ההכנסה ממסים, הם, בלשון עדינה, רגישים לשינויים. עובדה, מאז שנת 2000 הצליחו הממשלות בישראל לעמוד ביעד הגירעון שקבעו לעצמן (שמשקף בעיקר את צד ההכנסות, שכן צד ההוצאות מבוקר היטב בידי החשב הכללי) רק פעם אחת, ב־2004. בכל הפעמים האחרות, התחזית התבדתה. שש פעמים הגירעון היה גדול מהיעד, ושש פעמים הוא היה נמוך מהיעד.
וזה מחזיר אותנו לשאלה הראשונית - מי בעצם אחראי על מדיניות המס של ישראל? מדיניות שיש לה לא רק משמעויות תקציביות מיידיות, אלא גם השלכות כלכליות־חברתיות על נושאים כמו אי־שוויון וחלוקת העושר בין הקבוצות השונות בחברה.
בדו"ח השנתי של מרכז טאוב לשנת 2011 תקף מנכ"ל משרד האוצר לשעבר ירום אריאב בדיוק את הנקודה הזו. "במבחן התוצאה נראה שדווקא ריבוי הטבחים (ריבוי האחראים למדיניות המס - ש"א) מביא להקדחת התבשיל: מדיניות המס בישראל איננה עקבית, וקשה לראות איך היא משרתת את המדיניות הכלכלית של הממשלה", כתב אריאב.
איך קרה בעצם שכל כך הרבה גופים הפכו לאחראים על מדיניות המס? לפי אריאב, הסיבה לכך מצויה בשינוי המבני שעשה משרד האוצר בתחילת שנות ה־2000, אז אוחדו מס הכנסה ואגף המכס ויצרו את רשות המסים, ובפועל האחריות לקביעת מדיניות המס הופקעה מהממונה על הכנסות המדינה במשרד האוצר, שעד אז היה גוף עוצמתי למדי בנושא זה. "השינוי המבני הזה לא השיג את החיסכון המקווה, אך נזקו רב בכך שהחליש מאוד את מינהל הכנסות המדינה, שנותר לאחר השינוי כסרח העודף".
4. ובכל זאת, אי אפשר להסתפק בכך שהאחריות מפוזרת מדי ולכן איש אינו אחראי. למעשה, ישנו גורם אחד שיותר מכל האחרים הוא זה שהתווה את מדיניות המס של ישראל לא רק בקדנציה האחרונה, אלא מאז תחילת שנות ה־2000. זהו שר־העל לאסטרטגיה כלכלית וראש הממשלה בנימין נתניהו. הרפורמה להפחתת מס הכנסה ומס החברות, שהיוותה חלק חשוב מהמדיניות הכלכלית של נתניהו בהיותו שר אוצר וביתר שאת בהיותו ראש ממשלה בפעם השנייה. ההחלטה של נתניהו להפחית במידה משמעותית את המסים הישירים - החלטה שכל הגופים הכלכליים הרשמיים, לרבות פקידי האוצר ובנק ישראל, התנגדו לה - ההחלטה הזו הפכה את הכנסות המדינה ממסים לנסמכות יותר על צד המסים העקיפים מאשר צד המסים הישירים. ובעוד שבצד המסים הישירים הפספוס לא היה במס הכנסה - שם היה עודף - אלא בגביית המסים שקשורים לנדל"ן, הפספוס בצד המסים העקיפים היה משמעותי יותר.
כאן מתגלה החולשה העיקרית לתיאוריה של נתניהו: כשאתה בונה את ההכנסות שלך על מסים עקיפים, כלומר על מסים שקשורים לצריכה פרטית של הציבור, הדבר הזה רגיש מאוד לשינויים בהתנהגות הציבור. אם הציבור קונה פחות מכוניות או פחות דירות, אכלת אותה. ומתי זה קורה? כשהציבור כבר חנוק לגמרי מהמחירים המטפסים, לעומת המשכורות שמדשדשות במקום.
ומעבר לזה. אם ראש הממשלה ראה כבר בינואר 2012 (ולמעשה אפילו בסוף 2011) שתחזית גביית המסים ל־2012 היתה מופרכת, וכי הגירעון עומד לגדול באופן משמעותי, מדוע הוא חיכה כל כך הרבה זמן בשביל להשיק שורה של צעדים לטיפול במצב? הרי את העלאת המע"מ, ויותר מכך - את עסקת הרווחים הכלואים השנויה במחלוקת ואת הצעדים להעמקת הגבייה ולטיפול בהון השחור, היה אפשר להשיק כבר בתחילת השנה. איפה היה ראש הממשלה אז? ממשרד רה"מ לא השיבו אתמול לשאלת "כלכליסט" בעניין זה.
בשורה התחתונה, מי שאחראי לפלופ המסים הזה יותר מכל האחרים הוא ראש הממשלה בנימין נתניהו. הנתונים שפורסמו השבוע מעידים יותר מכל שדרושה רפורמה אמיתית בתחום משטר המס בישראל. כזו שתטיל סוף סוף את האחריות באופן מסודר על גוף אחד, שיבנה מדיניות שגם יכולה באמת לתמוך בתקציב ולא רק במשאלות הלב של ראש הממשלה, וכזו שתשרת תוך כדי מטרות חברתיות של צמצום הפערים בחברה.
