הפרטת השיטור: כיצד זולגות סמכויות שלטוניות לגורמים לא מדינתיים?

השתתפות הסיירת הירוקה של עיריית תל אביב בפיזור האלים של ההפגנה בשדרות רוטשילד בסוף יוני, חשפה את מה שנעדר מהשיח הציבורי: מאז שנות השבעים, וביתר שאת בעשרים השנים האחרונות, מתרחש בישראל, כמו גם במדינות אחרות, תהליך של הפרטת השיטור, והוא נמצא כיום בעיצומו. לצד המשטרה הממלכתית (משטרת ישראל), פועלת כיום מערכת מסועפת של שיטור ציבורי, שיטור עירוני, שיטור פרטי ואכיפה אזרחית.

מרבית תפקידי השיטור מבוצעים היום גם או רק על ידי גורמים לא-משטרתיים. מאבטחים פרטיים ויוזמות קהילתיות מקומיות עוסקים באבטחת שלום הציבור ובהקניית תחושת ביטחון בזירות מגוונות: מוסדות חינוך, מקומות בילוי, תחבורה ציבורית, אירועים המוניים, אבטחת גופם ורכושם של בעלי ממון ובעלי עסקים, מניעת עבירות הונאה ומודיעין עסקי על ידי תאגידים, איתור רכב גנוב, איתור נעדרים, עיקוב ותצפיות, חקירת עבירות וגילוי עבריינים באמצעות משרדי חקירות פרטיים, אכיפת חוקי עבודה, סחר הוגן ואיסור עישון במקומות ציבוריים באמצעות אכיפה אזרחית.

אילוסטרציה צילום: חיים הורנשטיין

כל תפקידי השמירה והאבטחה ברשות הכלל, כולל מפני גניבות, תקיפות, טרור ועוד, היו בעבר בידי המשטרה, וכיום, מבוצעים ברובם על-ידי חברות אבטחה פרטיות. הגם שלבעל עסק סמכויות להגנה שיכולות להיות בידיים פרטיות, וחוקרים פרטיים היו מאז ומעולם - עצם השימוש המתרחב בסמכות זו מעיד כי המשטרה מפנה את מקומה לגופי שיטור אחרים וכי חל כרסום משמעותי במונופול הממלכתי על תפקידים משטרתיים.

הפרטת השיטור פירושה גם העברת סמכויות שלטוניות של המדינה לגורמים לא מדינתיים. למשל, מאבטח הוא בעל סמכות חיפוש על גופו של אדם ובכליו, ואף סמכות שימוש בכוח ובנשק במקרים מסוימים. בתחילתו יועד המאבטח להגנה מפני פח"ע, אך תפקידו הורחב בפועל, וב- 2005 הוגדר בחוק כי סמכויות המאבטח הן גם שמירה מפני אלימות - מונח עמום המאפשר שיקול דעת רחב למדי למי שאינם בעלי הכשרה מתאימה, למי שפועלים לבדם, ללא פיקוח קרוב של הממונים עליהם, ולמי שמופעלים על ידי חברות עסקיות.

גם המרחב בו מורשים המאבטחים להפעיל את סמכויותיהם מתרחב והיום הוא כולל לא רק מקומות בדיקה רבים אלא גם את "סביבתם הקרובה" – עוד מונח עמום. מימוש הסמכויות כרוך בשלל בעיות: שחיתות, אלימות, חריגה מסמכויות, אי חוקיות, חוסר מקצועיות, הפעלת שיקול דעת בעייתית, אי שוויון ואפליה. אכן, בעיות דומות קיימות גם במשטרה הממלכתית, אך זו נמצאת בפיקוח פרלמנטרי, משפטי וציבורי עמוק ורחב הרבה יותר.

מה שאנו עדים לו, אם כן, הוא תהליך של הפרטה חלקית של סמכויות, והפרטה חלקית אך נרחבת יותר של תפקידים. זהו תהליך הדרגתי, הכרוך בזליגה והרחבה של סמכויות ותפקידים, לא תמיד בכוונת מכוון, אך לרוב תוך הרשאה בדיעבד או התעלמות מהמתרחש בפועל. נראה שהתהליך עדיין לא הגיע למיצוי, במיוחד נוכח ההצעות הנדונות בימים אלו להקמת שיטור עירוני ולהרחבת סמכויות הפקחים. אלו מעלות חשש שסמכויות שלטוניות כגון סמכות המעצר וסמכות השימוש בכוח ובכוח קטלני – יופרטו אף הן.

משמעות המהלך היא כי סמכויות גרעיניות הנמצאות בליבה של המדינה, מועברות לגורמים לא מדינתיים. התפרקות המונופול המדינתי על תפקידי שיטור וסמכויות השיטור יכולה להיות בעלת משמעות מרחיקת לכת לגבי מעמד המדינה והסדר הציבורי – אולי אף לסמן את סופה של מדינת הלאום או לפחות את המעבר לדגם מדינתי מסוג אחר (העדפת הקהילתיות המקומית, למשל) ואת קיצו של הסדר הציבורי הישן או לפחות את מעברו לדגם חדש – מגזור האבטחה והסדר הציבורי.

אם המשטרה הממלכתית נתפסה או לפחות נדרשה להיות גוף ניטרלי מבחינה פוליטית, הפועל בכפיפות מלאה לחוק ולעיקרון החוקיות, הרי רוב הגורמים המקבלים את האחריות לשיטור אינם כאלה ואינם מתיימרים להיות כאלו. ניתן לסווגם לארבע קטגוריות: אחת, האזרחים והתושבים עצמם, שמתקינים גדרות ומערכות אזעקה בבתיהם, שנזהרים בלכתם ברחוב, שאוחזים בנשק - אלו פועלים בהתאם לצרכים, לחרדות ולעדיפויות שלהם, אך בעיקר על פי עומק הכיס. השניה, חברות פרטיות הפועלות למטרות רווח, והן בעלות אינטרסים כלכליים ופוליטיים ייחודיים (הפרטה גוברת, חופש ממעורבות המדינה, גיוס תמיכת פוליטיקאים, ועוד). השלישית, גופים אזרחיים כמו קהילות מקומיות ועמותת "אור ירוק" – הפועלים לפי סדר עדיפויות משלהם (למשל, החשיבות המוקנית לאכיפת חוקי תנועה על ידי "אור ירוק", אכיפת חוקי לבוש במגזר החרדי, או מניעת עבירות רחוב נגד רכוש, אלימות וסמים בקרב בני נוער – על ידי התארגנויות מקומיות).

יוצאי דופן הם ארגונים מוכווני שינוי חברתי כמו עמותת "ידיד" ו"קו לעובד" השואפים לדחוף בעלי עסקים לשמירה קפדנית על חוקים שונים. והרביעית, רשויות מקומיות, המנוהלות על ידי אישים פוליטיים בעלי אג'נדה משלהם, שלעיתים קרובות פירושה העדפה ברורה לעסקים ולבני ובנות המעמד הבינוני על פני עניים, מיעוטים וקבוצות מנוחשלות אחרות.

סוג הגופים הנוטלים אחריות למשימות אבטחה מעיד על שני תהליכים מרכזיים: האחד, מסחור האבטחה – דהיינו, הפיכת הביטחון האישי לסחורה שאפשר לרכוש תמורת ממון בשוק שלכאורה הוא חופשי; והשני, מגזור השיטור - קהילות ורשויות מקומיות מתארגנות כדי לספק בעצמן את השיטור בהתאם להגדרות, לצרכים ולעדיפויות שלהן. במילים אחרות, המשטרה הממלכתית הלאומית, הנהנית מלגיטימציה ציבורית בדרך כלל, הנתפסת כזרוע ביצועית של הממשל המרכזי, האוכפת מערכת חוקים המוסכמת על הרוב, האמורה לתת שרות לכל - הופכת להיות מערכת מגוונת של גופי שיטור שכל אחד מהם מייצג מגזר מסוים, וכל מגזר הוא בעל ערכים, העדפות ותפיסת סדר וחוק משלו. תהליכים אלו מגבירים את אי השוויון ומעמיקים את השסעים בחברה, ומכאן סכנתם.

הכותבת היא ד"ר לקרימינולוגית וסגן ניצב בדימוס, שותפה לפעילות במרכז חזן לצדק חברתי במכון ון ליר